地勘单位层面内部控制

1. 地勘单位层面内部控制

单位层面内部控制是指对单位组织架构、三权分立、决策机制、关键岗位控制、人员资质和能力、现代科技手段的应用等方面提出的总体控制思想和内容。
一、单位层面内部控制组织
单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。
二、三权分立与决策机制
地勘单位设置合理的组织结构，明确建立授权与责任分工制度，运用适当的控制方法可以大大增强组织的控制意识，有助于建立良好的内部控制环境。
单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。
三、关键岗位控制设计
单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。
内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。
四、内部控制关键岗位工作人员素质要求
内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。
事业单位内部控制关键岗位工作人员素质是指事业单位工作人员应具备与内部控制关键岗位相适应的资格和胜任能力。任职资格主要是指员工的学历、技术、工作经验等具体内部控制岗位要求。胜任能力是指具备完成内部控制关键岗位工作所应有的知识和能力。事业单位管理层对胜任能力的重视包括对于内部控制关键岗位工作所需的胜任能力水平的设定，以及对达到该水平所必需的知识和能力的要求。
五、现代科技手段应用
单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。

2. 地勘单位内部控制概述

一、地勘单位内部控制现状
地勘单位由于受各方面条件限制，在经营方面或多或少存在战线拉得过长、项目时间跨度过大、资金投入及资金占用过大，项目资金回笼滞后，银行贷款压力增大；来利润率就不高的项目，因为时间跨度大，银行利息等原因，造成项目完成后挣不到钱，甚至赔本赚吆喝，只讲效果，没讲效益；金回笼方面，一是清欠力度不够，协调配合不到位：二是国外资金因受政局变化等原因，占用过大，回笼缓慢。另外一些实体公司由于市场的原因没有活干，造成资源浪费，也影响到单位的效益及职工的收益，更重要的是影响到职工的信心。
因此根据十八大三中全会，加强事业单位改革的精神，积极稳妥推进国有地质勘查单位改革，即保留必要的公益性地质调查事业单位外，其他地质勘查单位在属地化基础上逐步向企业化过渡。由此，非公益性国有地质勘查单位在由事业向企业化过渡时期，任重道远，必须统筹兼顾，处理好“改革、发展、稳定”关系，按现代企业制度方式运作，自主经营、自负盈亏、自我发展，加强单位内部管理，成为商业性地质勘查市场的主体。
随着地质勘探单位体制改革的不断深化，地质勘探单位的外部环境和内部运行机制都发生了较大的变化，由于受长期形成的管理惯性以及其特殊的经营管理模式的影响，其内部控制的理解还停留在基础的阶段，对内部控制目标的认识也还不够清晰。同时，由于部分单位负责人缺乏内部控制的理念，导致内控制度不能跟随业务变化而转变，导致内部基础管理薄弱。随着事业单位改制进程的加快，企业规模扩大以及生产经营的复杂程度的提高，原有的单位管理模式已经不再适合地勘单位的管理，建立健全的内部控制制度对于加强内部监督管理，规范会计工作秩序，提高经济效益，促进地勘经济健康快速的发展具有十分重要的意义，它是保证地勘单位按照既定目标发展、实现经营目的的有效手段，同时也是地勘单位管理成败的关键，建立适应现代企业发展的内部会计控制模式是地勘单位发展的必然结果，将使地勘单位实现快速而稳定的发展。
二、地勘单位内部控制的涵义
地勘单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。
（一）地勘单位内部控制的目标
地勘单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
（二）地勘单位内部控制原则
（1）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。
（2）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。
（3）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。
（4）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。
地勘单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。
（三）地勘单位内部控制的依据
《党中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）出台后，各省地勘单位分类改革稳步推进，浙江、广东、重庆和陕西等四个事业单位分类改革试点省市已出台了相应文件（国土资源部，2012）。基本上分为公益一类、公益二类和生产经营类等。分类改革后的地勘单位仍希望定位为公益事业单位，主要是公益一类，其次是公益二类。规范分类改革后地勘单位将发生一定变化：①重新核定事业单位编制；②出台一定支持政策，在一定时期内维持公益二类事业单位目前财政拨款及离退休人员待遇政策不变；③规范事业单位管理，实行事企分离，地勘单位办的公司要么剥离，要么注销。
事业单位分类改革后，对不同类型的地勘单位，在诸如地质调查项目管理、预算和财务管理、矿权管理等方面，都面临不同的管理要求，如何采用科学化、差别化的管理机制，需要给出明确的安排。在内部控制方面，对于划分到公益一类地勘单位，严格执行财政部财会[2012]21号关于印发《行政事业单位内部控制规范》（试行）通知精神执行；对于划分到生产经营类的地勘单位，将按照财政部财会[2010]01号关于印发《企业内部控制配套指引》的通知精神执行；介于二者之间的公益二类地勘单位，将具体区分实际业务类型，参考《行政事业单位内部控制规范》（试行）和《企业内部控制配套指引》，制定出本单位切实可行的内部控制制度。本书主要基于行政事业单位内部控制的通行做法做一介绍。
三、现代内部控制的发展
（一）内部控制的发展
内部控制的概念由以往的会计事项的审计逐步演变为由组织结构、岗位职责、人员条件、业务处理程序、检查标准和内部审计等要素构成的较为严密的一种制度，是随着社会经济发展而发展的。一般认为内部控制是从内部牵制发展而来，内部控制大致经历了五个发展阶段，即内部牵制阶段、内部控制阶段、管理控制和会计控制阶段、内部控制结构阶段、一体化结构阶段
L.R.Dicksee最早于1905年提出内部牵制这个概念，指出内部牵制由职责分工、会计记录、人员轮换构成。随后，由E.Bennett发展了内部牵制的概念，并于1930年给内部牵制下定义为：内部牵制是账户和程序组成的协作系统，这个系统使得员工在从事本身工作时，独立地对其他员工的工作进行连续性的检查，以确定其舞弊的可能性。
1936年美国会计师协会（美国注册会计师协会的前身）发布的《注册会计师对财务报表的审查》文告中，将内部控制定义为：保护现金和其他资产，检查簿计事务的准确性，而在公司内部采用的手段和方法。美国注册会计师协会的审计程序委员会于1949年发表了题为《内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的重要性》的专项报告，对内部控制作出如下定义：内部控制是企业所制定的，旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率、推动管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行的组织计划以及相互配套的各种方法及措施。
1985年6月，美国注册会计师协会、会计学会、内部审计师协会、财务执行官协会和管理会计师协会共同成立了国家反舞弊性财务报告委员会，又称Treadway委员会。该委员会所属的内部控制专门研究委委员会发起机构委员会（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，简称COSO委员会）。1988年，美国注册会计师协会发布了《审计准则公告第55号》。该公告中以内部控制结构的概念取代了内部控制制度的概念，同时也将控制环境、会计系统和控制程序界定为内部控制结构的构成要素，并且不再区分会计控制和管理控制。
1992年，COSO委员会发布报告，即《内部控制——整体框架》（1994年进行了增补）。该研究报告标志着内部控制理论进入了一个新的发展阶段，堪称内部控制研究发展史上的一个里程碑。COSO研究报告指出：内部控制是由企业董事会、经理层以及其他员工实施的，为财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。同时，提出内部控制整体框架包含控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个互相关联的要素。在五要素中，控制环境是其他要素赖以存在的基础；风险评估是管理目标程序偏差时得以纠正的保证，是内部控制的依据。内部控制整体框架理论在内部控制实践中具有重要的指导意义，它有助于企业全方位构建内部控制系统。
COSO《内部控制——整体框架》已成为内部控制的经典理论，国际上众多知名企业纷纷借鉴这个框架建立了自己的内部控制体系，各国也参照其制定了本国的相关内部控制规范。然而，在以这个框架作为指导进行内部控制建设时，在实践中也发现了该框架存在的一些缺陷，主要体现在没有充分关注企业的战略风险控制。因此，2004年内部控制理论迎来了新的发展COSO《企业风险管理——总体框架》（以下简称《新框架》）。它是在原有的COSO内部控制五要素的框架体系上，结合了《萨班斯-奥克斯利法案》（简称SOX法案）的相关要求，通过引入风险管理的相关理论，最终发展延伸而来的。新框架主要体现了这样一个动态的过程，这个过程的主体是企业的公司治理机构和全体职工，范围是企业内的所有层次和机构，而且还包括战略目标的设定，目的是帮助企业更好的识别、分析、控制各种潜在风险事项，从而保证企业战略目标的完成。
（二）我国现阶段内部控制规范体系形成
2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会联合发布《企业内部控制基本规范》，于2009年7月1日起首先在上市公司范围内施行，并鼓励非上市的其他大中型企业执行。该规范作为我国企业内部控制的统一标准。2010年财政部、证监会、审计署、银监会和保监会出台了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制审计指引》、《企业内部控制评价指引》。
2012年11月29日，财政部以财会【2012】21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范由总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督以及附则构成，共6章65条，自2014年1月1日起施行。