地方政府如何摆脱土地财政依赖

1. 地方政府如何摆脱土地财政依赖

方式：通过转变经济发展方式和创新驱动去拓展新的财政收入来源。
地方之所以如此依赖卖地收入，深层次问题是在现行财税体制下，地方缺少稳定的收入来源和增长机制。新一轮财税体制改革明确了房地产税、资源税、环境保护税、消费税等税种的改革任务，以房地产税等为主的土地生财新机制和地方税收体系呼之欲出，能够彻底扭转地方对“土地财政”的依赖，为地方提供新的收入机制。
当然，改革不是一蹴而就的。新一轮财税体制改革刚刚起步，落实尚待时间。面对稳增长、保民生的刚性支出压力，地方财政支出压力确实很大。因此，摆脱“土地财政依赖症”需要组合拳配套。
首先要先控制“土地财政”规模的急速膨胀。“土地财政”存在自然退出的过程，当前各地仍有相当规模的国有土地储备，因此要把握好改革节奏，抓住未来5年到10年的关键期，通过控制压缩政府征地范围，逐步降低土地出让收入比重。
面对未来城镇化建设高峰期的大量资金需求，还应逐步放开地方发债，实现地方融资阳光化；规范土地出让金支出管理，推动纳入公共财政的盘子统筹使用；改革地方政绩考核体系，从根本上降低地方政府关联于土地财政的错位和短期行为，走出追求城建“大手笔”的误区。
长远看，到2020年前，伴随财税体制改革的深入推进，中央和地方财政体制关系理顺，一定能从根本上筑牢制度根基，促使地方摆脱“土地财政依赖症”。  
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2. 8、在我国如何以土地政策参与宏观调控？

在我国如何以土地政策参与宏观调控？
研究土地政策参与宏观调控较好的逻辑起点,是搞清楚土地市场与宏观经济的关系。而宏


观经济表现为长期增长和短期波动两方面特征。土地政策参与宏观调控的问题,实质上也就是政府怎样通过土地政策的制定和实施,对土地市场进行干预,以实现宏观经济长期稳定增长的目标。其中的“长期”即“保持经济增长”目标,“稳定”即“熨平短期波动”目标。也许后者是当前政策关注的重点,然而,梳理一遍目前所掌握的经济理论后发现,我们对前者知道得可能还多一些,对后者却几乎一无所知。
作为生产要素的土地曾在古典经济理论中居于重要地位,这是因为在边际报酬递减规律的作用下,总量固定的土地供给是制约经济增长的根本因素。主流的新古典学派则认为土地与其他资本品可以相互替代,所以并不是一种特殊的生产要素,对经济增长的重要性也大大降低。现代非主流经济学如新马尔萨斯学派、制度学派、新制度学派和城市经济学等,分别从资源环境、土地的制度特性、空间特性等角度强调土地的特殊性,认为仅应用主流经济学的分析方法还远远不够,还需专门的学科进行研究。作为资产和投资工具,土地和房地产对宏观经济特别是短期波动产生重要影响。现代金融或投资理论虽然涉及土地作为金融资产对经济的影响,但多是将土地和房地产作为投资组合工具的一种,并不强调其特殊性,所以难以作为土地政策参与宏观调控的理论根据。
目前主流经济学的基本观点是,土地总量固定,土地的价值或价格主要由需求决定而与供给无关,而土地的需求是一种“引致需求”,所以是宏观经济决定了土地市场而不是相反。上述理论考察的是土地存量与宏观经济的关系,而现实中我们更为关注的是土地利用结构的变化(如农地转为非农建设用地)以及土地流量(如每年的建设用地供应量)对经济增长和经济波动的影响,显然,这方面尚缺乏现成的理论可以直接“拿来”。
我们认为,经济学的经典理论大多是从发达国家或市场经济国家的实践总结而来,这些国家宏观调控的基本手段是货币政策和财政政策,又以前者为主,几乎没有采用土地政策参与宏观调控的经验和必要。好在中国极富创造性的改革实践,为我们提供了理论“创新”的机遇和挑战。
发达国家或成熟市场经济国家多为土地私有制,我国则不同,城市土地国家所有以及政府对农村集体土地的实际控制,使得中国政府控制着土地市场的供给面,决定了全国的土地供给(总量)以及各年度、各地区、分用途的土地供给(结构),从而对土地市场及其与宏观经济的关系产生重大影响。一方面,我们具有采用土地政策参与宏观调控的可能性,并扩大了宏观调控政策的可选择性;另一方面,对土地市场的过度干预有可能造成微观市场主体和政府行为的扭曲,造成经济效率和社会福利的损失,并导致宏观经济的不稳定。
通过对中国的土地市场与宏观经济的关系进行实证分析,可以得出两点初步结论:1、选取1994-2004年全国29个省市的土地购置费(代表土地市场)和实际GDP(代表宏观经济)的面板数据进行Granger因果检验(GrangerCausalityTest,计量经济学分析方法,常用来分析两个变量之间统计上的因果关系),发现中国的土地市场与宏观经济互为因果,地价的上涨能够带动GDP增长,因此,可以将土地政策作为宏观调控政策体系的一环,并应从法律和制度上明确赋予土地管理部门相应职能。2、选取1999-2004年全国29个省市的实际GDP为因变量,土地购置面积(代表土地供给)和单位面积的土地购置费(代表地价)为自变量建立多元回归模型,发现GDP对土地供给和地价的弹性分别为0.62和0.32,这表明在宏观调控中土地供给政策也许比地价政策更为有效。
土地政策可以泛指为达到一定的政策目标,相关政府部门制定和实施的与土地有关的政策措施和手段。参与宏观调控的土地政策,大致包括土地规划、土地计划、土地税收政策、土地价格政策和土地区域政策等。当前我们用于宏观调控的土地政策工具主要是土地计划,即土地供应政策,此外,土地税收和土地价格政策也起了一定作用。基于前面的论述,我们认为,土地政策参与宏观调控应坚持以下几个原则:
一:“定位”应准确,是“参与”而非“主导”。在土地市场与宏观经济的关系中,后者对前者的影响是主导,而土地市场对宏观经济的作用机制仍不清楚。将土地政策在宏观调控政策体系中定位于“参与”,给土地政策的制定和实施留下了充分回旋的空间。按照这一原则,国土管理部门在宏观调控中的主要职能是配合央行、财政部和发改委等部门的工作。
二:把握“参与”力度,切忌“猛打方向盘”。事实上,宏观调控本身在很大程度上是一门艺术,土地政策参与宏观调控更是新生事物,还需逐步积累经验。在这一过程中,应把握好调控力度,尽量少用行政手段和短期手段,努力让土地市场本身发挥作用,调控力度宜小(“微调”)不宜大(“猛打方向盘”)。
三:“主次分明,重点突出”。土地政策本身是一个体系,包含多种政策工具,在宏观调控中,不同的土地政策手段和工具作用不同。例如,应将供地政策作为主要的调控工具,而尽量减少对土地价格的直接干预。将调控重点放在完善现行供地制度上,同时地方政府应尽快制订科学合理的年度供地计划。
四:明确政策目标,注意政策之间的相互协调。土地政策本身,土地政策与房地产政策,与其他宏观调控政策如货币政策、财政政策、产业政策等应相互协调。政策的相互协调需要各政策目标的明确和统一。就土地政策而言,其参与宏观调控应着重于长期而非短期,即经济增长而非经济稳定,不应忽视制度的完善和市场的培育对经济增长的促进作用。

3. （一）土地供需压力仍然很大，“土地财政”或引发新问题

基本判断：作为“十二五”规划的第二年，政府集中换届的一年，各地建设布局全面展开，特别是各种规划的加快实施，工业化、城镇化和农业现代化的加速推进，用地需求还将刚性上升，土地供需矛盾依然突出。
尽管住宅用地供应较好地落实了房地产调控政策，总量增幅趋缓（图52），工业用地需求由于制造业经济总体回落而下滑，但土地作为融资工具的作用日益突出，土地出让金是地方财政收入的重要组成部分和收入主要来源，土地出让金收入超过同期全国财政收入的30%、超过地方收入的60%；房地产投资是GDP增长的重要动力，房地产投资占固定资产投资的比重超过25%。土地供需压力仍然很大。

图52 货币政策调整与住宅用地供应情况对照

从2011年土地计划供应量来看，全年住房用地供应计划21.8万公顷，同比增长18%（保障性住房7.7万公顷），实际落实为13.6万公顷，落实率仅为62.3%。在中央坚持房地产调控不动摇的基调下，2012年我国土地供应将“从严从紧、有保有压”，即数量上要严控严用，结构上要优先保证保障性住房、基础和公共设施等民生用地，有效控制“三高一资”企业用地，严格限制别墅、高尔夫地产等土地供应。考虑到供地计划编制过大、土地市场趋冷、征地难度加大、促进土地节约集约利用等的综合影响，预计2012年全国住房用地供应计划不超过25万公顷，同比增幅在10%~15%，其中全国保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品房“三类”住房用地所占比例超过85%，公租房和限价商品房用地仍将保持大幅增长。
从目前的分析来看，一是在经济出现明显下行趋势的情况下，地方财政可能出现捉襟见肘的困扰，可能会更加依赖于“土地财政”，加速卖地，土地资源保护（坚守耕地红线）的压力加大；二是换届引发的发展冲动，各地都会出现众多的“大手笔”、大工程、大项目，据研究，在每个五年规划的第二、第三个年头，固定资产投资增速都比五年规划的第一个年头高610个百分点，投资冲动会增大对土地的需求；三是“十二五”规划前后，党中央国务院除了实施西部大开发战略、中部崛起、东北振兴外，国务院相继批准了一批区域发展规划，这些区域发展规划的实施同样会提出更多的用地诉求和优惠政策的支持；四是战略性新兴产业的不断发展，也可能出现大量项目新上、快上的情况。

4. 土地财政带来哪些问题

土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。
　　第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。本世纪初，就有财政专家研究提出，当时中国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是，土地收入大多集中用于城市，城乡差距和和地区差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。
　　第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。
　　第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。“土地寻租”活动愈演愈烈，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强烈。
　　第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。现有的开发商其实处于天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。
　　总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。

5. 土地财政的原因

对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，“土地财政”必然成为政府收入主要来源。“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。

6. （四）地方财政严重依赖土地出让收入

基本判断：地方政府收入对土地出让收入依赖严重。2013年土地出让价款相当于地方本级财政收入的60%，为保持经济中高速增长和稳定地方政府财政收入，2014年继续增加土地出让规模或提高土地出让单价的压力仍将存在。
地方政府收入对土地出让收入依赖严重。从2008～2013年平均水平看，土地出让价款相当于地方本级财政收入的54%。2013年土地出让价款（4.2万亿元）相当于地方本级财政收入（6.9万亿元）的60%。2012年房地产相关税收收入占地方税收收入的40%。
地方债务偿债近40%依赖土地收益。地方债务风险列为2014年重点工作，从地方政府债务资金来源看，银行贷款占地方政府有偿还责任债务的50%，地方政府银行贷款中很大一部分来自土地抵押贷款。人民银行数据显示，政府土地储备机构贷款约占地方负有偿还责任债务约10%，而这尚未包含数额巨大的地方政府融资平台以土地抵押贷款余额。《全国政府性债务审计结果》显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.5万亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额9.4亿元的37.2%。有的政府甚至依靠贷款借新还旧，还债压力大。

7. 土地供应政策在国民经济宏观调控中可发挥哪些主要作用？

（1）调控经济增长。国家宏观调控，就是利用政策工具，对各种影响总供给和总需求的因素进行调节，以降低经济增长的波动幅度，保持经济的持续、平稳增长。其中一个重要方面是调节投资的规模、方向。国土资源管理尤其是其中的土地供应计划恰是调控投资中不可忽视的重要政策工具。通过控制土地供应来调节投资规模、方向，可以直接、有效地调控经济增长速度和增长方式。
（2）调控经济结构。经济结构一般表现为产业结构，而产业的发展离不开土地这一生产要素。因此，可以通过规范和调节土地利用，引导产业结构调整，促进产业结构优化升级。比如，对于高新技术产业，可以在土地供应上给予特殊的政策优惠以支持和鼓励其发展；对于一些由于投资过度以及其他原因不适宜发展的产业，在土地供应上进行必要的控制以限制其发展。
（3）调控经济布局。在市场经济条件下，产业布局一般按照资源禀赋和区位条件由市场来调节。我国正处于体制转轨时期，市场体制尚不完善，行业垄断、地区保护以及各种恶性竞争远未消除，各种低水平重复建设时有发生。根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善国土规划、土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，可以有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。

8. 地方政府如何走出"土地财政"困局

在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%以上，而土地出让金净收入甚至占政府预算外收入的60%以上。
      土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，利弊互见。
      从有利方面，政府通过经营土地积聚建设资金，使城市建设突飞猛进，城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，也带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。
    但是财政过度依赖土地，问题也很多。一是财政状况受制于土地，收入结构不够优化。土地资源是有限的，一旦房地产开发遇冷，财政状况就会恶化。二是占用耕地，基本农田保护遇到挑战。三是地方土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的发展，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力可能会出现严重过剩.