国外水土保持生态补偿政策法律的执行情况及特点

1. 　国外水土保持生态补偿政策法律的执行情况及特点

一、国外水土保持生态补偿法律政策的执行情况
美国。美国绿色偿付典型的案例是纽约市向哈得孙河上游农民付费项目。该项目纽约市节约了60亿～80亿美元的净水设施投资以及每年的运行（据俄勒冈州的波特兰市、缅因州的波特兰市和华盛顿州的西雅图市的估计，每一美元的流域保护投资，可以节省7.5～200美元自来水净化、处理费用）。由于补偿通过水费承担，市政没有因此增加开支，市民则因为付了较少的钱（与建净水厂比较）享受了高质量的水而满意。
在美国，环境信用额度市场很健全，也很发达，种类也很多，如水污染物排放额度、用水额度（注：有关水的环境信用额度只能在本流域内进行交换）、碳和氮的排放额度、可再生能源配额、湿地补偿额度、森林补偿额度、物种保护额度、土地发展权额度等。以开发商为例，占用土地就被要求在保护区域内购买同等面积的土地发展权。土地开发前要由专家对项目进行环境影响评估，并且将项目对水系、生态、湿地的影响量化成额度，开发商需要在市场上购买到相应的环境信用额度后才能对土地进行开发。如果开发强度高于土地规划，还需要购买更多的土地发展权和环境信用额度。为了方便交易，美国发展出一些专门提供环境信用额度交易的系统，如环境银行交易所。该交易系统不仅像银行一样可以储蓄环境信用额度（通过专家系统评估确定）、进行额度买卖，同时也进行生态恢复和建设的投资和融资，“生产”可供交易的环境信用额度。
哥斯达黎加。从1995年至2004年，哥斯达黎加国家森林基金共启动了约9000万美元用于生态补偿项目，受到保护的天然林占地面积为45万hm2，约占全国陆地面积的8%。根据国家森林基金的统计，1987年，哥斯达黎加的森林覆盖率为21%,1997年，提升到了42%,2000年，提升到47%。在短短的十几年时间里，哥斯达黎加的森林覆盖率提高了26%，这一成就在世界范围内引起了比较广泛的关注。1995～2004年，全国共有10%的农户（约7000户）加入到了环境服务提供方的行列，接受国家森林基金的支付。
欧盟。欧盟通过各种途径积极向消费者推荐获得生态标签的产品和生产厂家，使“贴花产品”可以很快在欧盟市场上获得消费者的注意及知名度。根据欧盟2002年的调查结果，有75%的欧盟消费者愿意购买“贴花产品”。产品获得生态标签认证，可以塑造企业良好的社会形象、赢得消费者及社会的信赖、提高产品的附加值。即使“贴花产品”的价格稍高于常规产品，消费者仍倾向于绿色产品。目前，欧盟市场上的“贴花纺织品”的价格比普通纺织品要高出20%～30%，但绝大部分欧盟消费者仍愿意购买前者。
德国。现在，易北河水质己大大改善，德国又开始在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗并取得了可喜的成绩。德国易北河的实例不仅说明生态补偿机制的建立是必要的，而且是可行的，尤其是他们在国际间推行生态补偿机制的建立，达到利益共享的目的的做法，是值得我们借鉴的。我国幅员辽阔，水流域跨度大，牵涉到的行政区域和管理部门众多，在对其进行生态保护、补偿的过程中，各地区和部门之间缺乏合作，各自的工作目标不明确，补偿资金的分配不合理，补偿标准偏低等问题非常突出。在这里我们就需要深入研究和分析德国易北河流域生态补偿机制，为我国水源生态补偿制度的建立和完善提供理论依据和实践经验。
澳大利亚。Mullay-Darling流域位于澳大利亚东部，大规模的森林采伐使土壤盐渍化问题日益严重。为此，下游一个由600个灌溉农场主组成的食物与纤维协会，与上游新南威尔士州林务局达成协议，将植树造林作为一种成本有效的策略予以资助。该协会根据在流域上游建设100hm2森林的蒸腾水量，向州林务局购买盐分信用，即下游使用水灌溉土地的农场主向林务局支付“蒸腾作用服务费”，现在是按照每100万m3水交纳17澳元的价格来支付，或按每公顷土地85澳元的价格来补偿，支付10年。林务局利用这一经费采取在上游地区种植脱盐植物、栽植树木或多年生深根系植物等措施，这样有效地保护水质，避免盐碱化。
二、国外水土保持生态补偿的特点
国外水土保持生态补偿的特点可以归结为以下六个方面：
一是在政府出台的法律法规的要求下，生态环境服务的需求方推动着生态环境服务付费机制的建立。从实践操作层面来看，对生态环境服务功能改善的需求是推动生态环境服务付费机制建立的根本动力，也是生态补偿模式创新的原动力，是引入市场机制手段解决生态补偿问题的基础，但基于这种动力的补偿行为需要政府法律政策的规范和引导，需要政府的参与和协调。
二是生态环境服务付费机制的建立既有自下而上的模式（如在厄瓜多尔），也有自上而下的模式（如在哥斯达黎加）；但大部分是由小规模实施开始，再加以推广。对生态环境服务付费机制实践模式的选择，必须立足现实，结合具体问题的特点因地制宜、因时制宜、随机应变、大胆创新，本着先试点后推广的原则，通过小规模的实践试点，总结经验，逐步推广，这是一种科学的实践思想和做法。
三是生态环境服务付费机制多种多样，有基金形式、一对一交易、政府机构运作、交易所形式等。资金来源也是多样化的，来自政府、私人、企业、捐赠等。生态环境服务付费机制的实践推进，关键在于补偿形式的创新。而补偿形式的创新则是补偿标准测算和补偿资金来源渠道设计的基础和前提，而引入市场机制手段更有利于激发人们对补偿形式创新的激情和动力，因此，在生态补偿机制建立和实施中，应更多地引入市场机制，鼓励地方进行生态补偿形式的创新。
四是运作成功的生态环境服务付费案例，其中的土地和森林具有明晰的产权结构。这是中美洲国家有较多生态环境服务付费案例的一个原因。土地、森林等生态要素在特定的区域内相对封闭和独立，有利于对产权归属的明确界定，清晰的产权结构是引入市场手段的前提条件，也有利于补偿形式的选择和补偿标准的制定，在实践中更容易操作和实施。
五是生态环境服务付费机制更多地是一种奖励机制（遵循受益者付费原则），与惩罚机制（遵循排污者付费原则）相对应。生态环境服务付费机制是一种多方利益的协调机制，必须兼具奖励机制和惩罚机制，奖励机制是通过利益补偿的形式引导和激励生态环境建设者的生态保护和建设行为按照既定的目标和方向前进；惩罚机制则是对生态环境建设者的不作为或少作为行为的一种惩罚，两种力量的结合才能保证生态补偿目标的实现，因此一种好的机制必须兼具激励和惩罚两个方面。
六是要解决的流域生态环境问题主要是森林植被减少引起的水量减少问题和面源污染引起的水质问题。从国外流域生态环境服务付费的案例来看，流域生态环境问题主要是水量减少和水质变坏问题，而引起此问题的原因是上游森林植被减少和上游面源污染问题。因此对流域生态环境问题的解决，主要是推行上游地区水土保持生态补偿，鼓励上游地区改善生态环境；而下游地区要树立生态服务付费的观念和意识，积极和上游协调、协商，建立相应的生态补偿机制，保证上游地区的生态环境持续改善。
三、对我国水土保持生态补偿的启示
国外水土保持政策与法律对我国确立水土保持生态补偿制度具有十分重要的启示意义，主要为：
第一，我国在建立流域水土保持生态补偿制度时，首先，应提高下游地区（需求方）的生态环境服务受益者补偿意识，使下游认识到，生态破坏后的修复成本常常会更高（如纽约）；其次，更多地引入市场手段解决流域水土保持生态补偿问题，政府制定相关法律政策，借助于代表上下游人民群众利益的民间组织积极介入和协调，使水土保持生态补偿制度能在大多数人民群众心目中达成一致，有利于水土保持生态补偿制度在实践层面的落实。
第二，建立水土保持生态补偿制度时，应考虑生态建设区维持或转变为良好生态环境的机会成本。这样才是一个公平的制度安排。在建立水土保持生态补偿制度时应考虑各个相关和矛盾的利益群体，要平衡各相关利益群体之间的矛盾，必须公平、公正地考虑各自的损失及收益，才能使这一补偿机制具有可行性和持续性。因此，对于生态建设者的补偿不应仅仅考虑其维护和改善生态环境的成本，还应充分考虑由于维护和改善生态环境而丧失的发展机会，这才是一个公平和公正的补偿机制。因此，水土保持生态补偿应包含两个部分，一是维护和改善水土资源生态服务功能直接的成本支出；二是为了维护和改善水土资源生态服务功能而丧失的发展机会成本。
第三，权属明晰化是使水土保持生态补偿制度长久可持续的前提。国外生态补偿实践证明，权属结构的明晰，是引入市场机制，通过生态补偿手段的创新，实现生态环境保护和建设的有效途径。同时，基于市场手段所建立的利益平衡机制具有长久可持续性。因此，我国在水土保持生态补偿建立与实施过程中，对一些权属结构较为明确，补偿主体和对象较容易确定的补偿类型，要积极采用市场的手段来实现。
第四，积极鼓励地方创新多样的水土保持生态补偿形式，通过试点来积累经验，然后推广扩大。潜在的有各种各样的补偿形式，有些可能特别适应于某种流域或人文环境。政府在鼓励地方创新和进行水土保持生态补偿试点上的投入是特别值得的。补偿形式的多样性是生态补偿机制稳定和持续发展的保证，而有效的生态补偿形式主要来源于实践创新，具有极强的生命力，因此，政府应投入相应资金，鼓励地方积极从事生态补偿形式的探索和创新，这将会对生态补偿实践操作层面的推进起到积极作用。
第五，由于以“污染者付费”为原则的排污收费政策能较好地解决点源污染，但很难应用于面源污染治理，所以水土保持生态补偿制度应重点关注面源污染治理问题。面源污染由于其面积大、范围广和持续性强等特点，应该成为水土保持生态环境补偿的重点，在处理面源污染问题时，首先应该考虑引起面源污染的原因，确定面源污染的类型，是由于点源污染而引起的面源污染问题，还是由于其他原因引起的面源污染问题，不同类型的面源污染应采取不同的补偿措施。对于点源污染引起的面源污染问题，责任主体较容易认定，也好处理，但对于其他原因引起的面源污染问题则需重点关注和研究。
第六，在条件具备时，应借鉴欧美等发达国家经验，积极筹划建立多样性水土保持生态补偿创新产品的虚拟交易市场（如环境信用额度交易系统、土壤银行、各种类型的配额交易等），为基于市场化手段而产生的各种水土保持生态补偿创新产品的交易提供方便，使该类产品市场交易通过金融等各种渠道得以普及和网络化，完善和满足该类产品价值实现的功能和需求，为市场手段的运用创造良好的社会支持环境。
第七，借鉴德国的经验积极探索建立国际间区域合作机制和州际间横向转移支付制度。我国国土面积大，国际性河流较多，建立国际间区域合作机制既有利于我国水土保持工作的深入开展，也有利于推动国际社会水土保持工作的开展，树立良好的国际形象；其次，国内东、中、西部自然条件各异，经济、社会发展阶段差异巨大，如何平衡东、中、西部在水土保持生态补偿中的利益分配关系，建立全国范围内水土保持生态补偿制度，是一个极其重要的问题。德国的州际间横向转移支付制度为我们提供了很好的借鉴和实践范式，因此，我们应结合不同区域的特点，重点研究我国区域间横向转移支付的关键性技术问题，为该项制度的建立奠定基础。

2. 　水土保持生态补偿政策法律的意义

水土资源是人类赖以生存的物质基础，水土保持是生态建设和环境保护的重要内容。经过50多年的发展，中国水土保持工作取得了举世瞩目的成就，特别是水土保持在保护水土资源、保障粮食安全方面，是任何一项措施或工程都无法取代的。人们逐步意识到水土保持在维护生态系统的平衡及其之上的人类社会健康发展中具有不可取代的战略性地位和作用。但是，我们也必须看到，由于水土保持生态效益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配，导致了如下局面：一方面，受益者无偿占有水土保持生态效益，水土流失治理者得不到应有的经济回报，缺乏保持水土的经济激励；另一方面，造成水土流失者、破坏现有水土保持设施者未能承担相应的责任和成本。这种生态保护及其经济利益关系的扭曲，不仅使水土保持工作面临很大的困难，而且也威胁着生态系统及人类赖以生存的基础。影响地区间和不同人群间的和谐发展。要解决这些问题，就必须建立一种能协调相关主体水土保持生态效益及其经济利益的分配关系、激励水土保持行为的相关政策、法律及其制度。借鉴国内外相关领域的理论与实践，水土保持生态补偿是一条成功之路。
一、推动水土保持投入机制转变
水土保持是一项投资大、周期长、短期难以见效的复杂系统工程，这不仅需要几代人坚持不懈的努力，更需要高强度投入才能完成。即使是在国家规定的建设任务完成以后，还需要提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道来保证水土保持成果的长期巩固。
如：对矿产资源项目按单位产品征收或按销售收入提取一定比例的资金用于水土保持，已有法律、法规和政策的支持，也经过了十多年实践的检验，应在矿产资源开发区域进一步推广，特别是在煤炭、有色金属矿等矿产开发行业要首先推广。以2005年为例计算，如果将2005年全国生产的矿产资源（其中，原煤21亿t,10种有色金属1635万t，原油8084万t）的销售收入的1%用于水土保持，可提取水土保持生态补偿费达138.5亿元，仅这一项的收入用于水土保持，相当于“十五”期间国家水土保持实际年均投资16.31亿元的8.5倍。
二、提高全民保护水土资源意识
水土保持生态补偿制度是以水、土为主的自然资源有偿使用制度的重要内容之一，它的建立要求生产者、开发者、经营者改变水土资源是公共物品无需付费的观念，要求整个社会认同水土保持生态服务功能的价值。作为水土保持受益人支付一定的费用，既是所有权人实现其经济利益的方式，也是对水土流失治理做出努力并付出代价者的合理的补偿。
水土保持生态补偿制度的建立促使人们向“谁受益谁补偿”的理念转变，这一转变不仅会打破最初的“先破坏后治理”的发展模式，更会通过经济、政策和管理手段使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，强化人们保护水土资源的责任感，在潜移默化中将保护水土资源变为人们的自觉行动。同时，人们的水土资源保护意识的深化也有利于为保护生态环境筹措资金，解决社会发展同生态环境保护的矛盾与对立。同时，建立水土保持生态补偿制度是降低环境压力的出口，它通过增加整个社会的生态供给，减少政府及社会的环境压力，保障国民经济持续稳定发展。
三、促进生态与经济协调
导致水土资源生态功能退化最根本的原因是人们对水土资源利用观念和利用方式的错误。水土资源给人类提供的服务包含很强的公共物品性质，它在消费上往往表现出非竞争性、非排他性和外部经济性。当某个开发建设项目利用水土资源，开山挖土石，人工再塑地貌，对植被的破坏，对地下、地表水资源的破坏，都对项目以外的人产生外部不经济。但是，这种不经济是潜在的，一般公众认识不到，在对地表直接物品得到经济补偿后就默认了这种潜在的不经济。其次，在传统观念的指导下，对水土资源外部经济性的无偿侵害，则成为经济活动减少成本、增加效益的手段。在一些开发建设项目的设计中不考虑减少水土资源破坏，而是考虑如何使项目建设更省时省工。于是，遇山或劈挖，或穿洞，以破坏水土资源为代价，以相对较低的经济成本博取较高的经济收益，对造成的水土资源破坏尽量回避治理责任，减少经费支出。这种传统水土资源利用观念放纵了人类对水土资源的无限度利用。相反，当某个开发建设项目注重保护性利用水土资源，其产生的生态效益具有外部经济性。但是，这种外部经济性也是潜在的，一般公众认识不到，不会对企业保护水土资源的成本进行补偿。
开发建设项目破坏水土资源产生的外部不经济，公众不认识、政府不协调；对保护水土资源产生的外部经济性，公众不认识、政府不补偿。都采用违法的破坏水土资源的方式来增加经济效益，放弃了在开发建设过程中对水土资源的保护性利用。虽然我国宪法中明确规定水土资源是国家代表人民对其进行管理，任何人不能随意占用、支配和损害，然而传统的“环境公共财产”观念和古典的环境经济学观点，仍然主宰着水土资源利用方式，很难适应现代社会对水土资源的开发利用。因此，我们必须树立新的水土资源公共效益观念，实施可持续发展的水土资源开发利用方式，改善和优化人类的生存环境。
首先，必须明确生态环境的改善是公共物品，具有正外部性，其区域公共服务的属性决定了谁受益谁就必须付费。公共服务的供给应由享受它们的人来决定并支付成本，也就是说，公共服务其利益归属于哪个特定地区的人，就应由该地区的人来选定和支付成本。水土流失不仅给当地而且对下游地区的粮食安全、防洪安全、饮水安全、生态安全等带来直接的影响和危害。因此，综合防治水土流失不仅仅是水土流失区部分利益群体的责任，也是下游受益区和各利益相关群体的共同责任和义务。
然而，目前，在水土流失的综合防治中，“少数人投入，多数人受益”、“水土流失区投入，非流失区受益”、“贫困落后地区投入，发达富裕地区受益”、“上游地区投入，中下游地区受益”等不合理现象普遍存在。因此，研究水土保持生态补偿法律政策体系，建立水土保持生态补偿制度，对水土保持生态建设的贡献者与受益者进行公平性调控，实现受益者向贡献者进行补偿，势在必行，意义重大。更为重要的是，一套良性的水土保持法律政策体系，对保护自然资源，保持生态系统的完整性和资源的可持续供应能力，预防和控制环境污染和破坏，恢复和治理已遭破坏的水土环境，进而实现可持续发展的战略目标和构建和谐社会具有重大的现实意义。

3. 　水土保持生态补偿的概念

4. 　水土保持生态补偿的概念

5. 　水土保持生态补偿法理分析

《中华人民共和国水土保持法》把“水土保持”定义为，对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。这些预防和治理措施主要包括：工程措施、农业措施、林草措施和自然修复措施。水土保持的种种措施都是生态建设行为，牵涉着各种错综复杂的社会关系和利益关系，存在着公共产品及外部性特征，需要建立健全水土保持的生态补偿机制。法理学认为，法律是调整社会关系的行为准则，能够调整和平衡各种利益关系，能够确认和保护生态建设的成果。因此，十分有必要从法理学的角度探究水土保持生态补偿的理论依据，为我国水土保持生态补偿的立法实践提供参考和理论支持。
一、水土保持中利益相关者权利与义务的对等
权利和义务是法的核心内容和基本范畴，二者之间是对立统一的关系，任何一项权利都必然伴随着一项或几项保证其实现的义务，而不管这个义务是权利人自己的还是他人的，简而言之，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。水土保持生态功能区的政府、企业、社会团体与其他组织、居民履行了水土流失预防及治理的义务，但同时也剥夺了其自身发展经济、摆脱贫困的权利。相反，作为水土保持生态功能受益区的政府、企业、社会团体及其他组织、居民不仅享受到良好的水土资源环境，而且利用优越的水土资源发展经济取得巨大的效益，但却没有承担水土流失的预防和治理义务，这显然违背法的公平原则。水土保持生态补偿法律制度正是基于这一权利与义务不对等的考量，赋予水土保持措施的实施主体要求其生态功能区受益主体向其进行必要补偿的请求权，以调整和平衡各利益相关主体之间的权利与义务关系。
二、水土保持中生存权、发展权与环境权的对立统一
环境权是随着环境危机的加重和环境意识增强，逐渐被人们呼吁和接受，并被很快写入许多国家的法律，得到法律的确认和保护。生存权是人类最基本的的权利，任何人的生命都受法律的保护，但是维持生存的基础是物质条件。例如在边远的经济欠发达地区，土地资源和森林资源是当地居民的生存之本，它们靠开垦荒地和伐木为生，越垦越穷，越穷越垦，越伐越穷，越穷越伐，造成土地荒漠化和水资源的匮乏，水土流失相当严重，侵害了公民的环境权。这里存在着环境权、生存权和发展权的冲突问题，是世界各国都无法避免的棘手课题。在利益的权衡之下，西方发达国家更多地强调环境权的保护，而发展中国家以及欠发达国家更多地关注生存权和发展权的实现。实际上，生存权、发展权与环境权之间是对立统一的关系，应当寻求生存权、发展权与环境权之间协调发展的最佳途径，在法律上创设生态补偿制度，可以作为一种有效的调和剂，使人类的生存权、发展权和环境权并行不悖。一方面，国家通过赋予公民在合理限度内使用水土资源的权利，充分保障公民的生存权和发展权；另一方面，水土资源又可以通过充足的补偿基金得到有效的修复、保育、维持和管理，并充分发挥水土生态系统自我调节的功能，从而使生态环境得到保护。通过建立这种机制，可以使生存权、发展权和环境权之间的冲突得到有效的协调和解决。
三、水土保持中的自然权利
英美法系缘于其自由主义的法律传统，承认非人类存在物的法律主体地位和诉讼主体资格。尤其是20世纪70年代以来，英美等西方发达国家的权利主体和道德共同体的范围已扩展到动物、植物以及所有生命形式，乃至大地、岩石、河流、生态系统。其核心思想是强调动植物、自然享有的权利，人类应当尊重自然的权利。因此，我们可以借鉴西方自然权利的新理念，预防和治理水土流失，建立健全水土保持的生态补偿机制，制定和完善水土保持生态补偿的法律政策，是尊重自然权利的需要。
四、水土保持中的生态正义
（一）自然对人类有其承载力的限制
过去人们的眼光只停留在对自然资源的保护与治理，其实在人与自然的关系当中，作为人的对象的自然资源是一个方面，而人本身也是一个重要方面，而且在很大程度上，人的存在方式，包括生活方式和生产方式，决定了人们对自然的关系状况。自然对人类有其承受力的限制，它不可能承受无限多的人口，也不可能承受无节制消耗资源的生活方式。人类只能在自然的承受力范围内存在和发展。因此，人类应当将自己的生活方式和生产模式向这一方向调整，不能将一切交给市场决定，而是运用法律制度自觉地和有目的地将人们的生活方式和生产模式引向与自然和谐的方向。自然对人类有其承载力的限制体现在水土保持中就是水土资源在一定的时空中的供给是有限的，不是取之不尽用之不竭的，人们应当不断地调整自身的生产与生活方式，给水土资源生态系统以恢复和修复的机会，这要通过水土保持生态补偿法律制度的设计和安排来实现。
（二）生态正义
20世纪80年代后期90年代初在美国兴起了环境正义运动。这一运动有力地揭示了美国环境管理制度在保护环境方面的不平等，它对于白人中产阶级所给予的保护要大于黑人和其他少数民族，而且还批评环境组织在环保方面更多的是关心树木和鸟类，而不是人们在生态方面的权利。美国环境正义运动中的一些学者还探讨了如何通过环保法实现环境正义的问题。他们指出，环境正义的理念是民权法理念在环境法中的运用，但是，民权的基本价值是为反对多数人的压迫而提供保护的，而环境法则是要最大限度地促进多数人利益。
我国在生态正义方面的问题主要表现在东西部的差距和城乡差别。东西部差别体现在东部发达地区存在严重的工业污染，而西部落后地区主要是自然环境严重恶化，如植被破坏，水土流失等。城乡差别体现在农村的环保所受到的关注不如城市；乡镇企业的排污所受到的限制和治理不如城市，农村许多地方电力缺乏，农村电价是城市的1～2倍，更无天然气等燃料，只能割草砍树作为燃料，植被破坏严重，导致水土流失。
生态正义包括三条伦理原则，即种际正义原则、代内正义原则和代际正义原则。种际正义原则也称生态可持续性原则，要求人类必须以一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用自然资源和能源。代内正义原则又称社会及经济平等原则，即个人可以在平等基础上按适当标准获取自然资源和能源，并允许其对需要的满足。代际正义原则也称为对后代负责的原则，即人们必须以一种不危及后代人满足其自然资源和能源要求的方式开发利用自然资源和能源。
我国在水土保持领域存在着许多不合理不公平的现象，例如水资源属于公共产品，流域生态服务具有明显的外部性，受益的对象和范围难以确定，常常造成受益者不补偿，保护者不受益的现状。水土保持生态环境建设中还存在着政策不能兑现，补偿不到位，农民利益受到严重侵害，丧失了进行水土保持的积极性等现象。水土保持生态补偿制度要建立在对这些不公平现象调整的基础之上。因而，借鉴美国生态正义的理念，坚持种际正义、代内正义和代际正义三条生态正义的原则，是我国水土保持生态功能补偿法律制度的理论基础。

6. 　我国水土保持生态补偿的实践效果

一、取得成绩
新中国成立以来，我国建立了一系列水土保持生态补偿的法律政策，尤其是1990年《中华人民共和国水土保持法》的颁布，对于推动我国水土保持事业的发展起到了不可估量的作用，使我国水土流失综合治理取得显著成效，水土保持生态建设事业得到长足发展。
（一）水土流失治理面积不断扩大
据统计，截至“十五”期末，全国累计综合治理水土流失面积92万km2。长江上中游已初步治理水土流失面积约8万km2，年均减少土壤侵蚀量约1.5亿t；黄河流域初步治理水土流失面积20万km2，年均减少入黄泥沙3亿t；海河流域官厅水库上游，已完成综合治理面积1907km2，入库泥沙从治理前的2000多万t下降到300多万t；新疆、甘肃和内蒙古等地荒漠草原区，共有40万hm2的流沙得到固定或半固定。
（二）水土流失治理速度明显加快
全国每年综合治理的水土流失面积由20世纪90年代初的2万km2，发展到现在的4万～5万km2。“十五”期间全国共完成水土流失综合防治面积54万km2，其中初步治理面积24万km2，初步修复面积30万km2，水土流失综合治理速度比“九五”时期翻了1番还多。截至2005年底，全国累计水土流失治理保存面积比“九五”期末净增9万km2。
（三）水土保持生态修复试点工程取得突破性进展
截至2005年底，水利部先后在29个省、198个县开展了水土保持生态修复试点工程，实施了“三江源”区预防保护工程，所有国家水土保持重点工程区全面实现了封育保护。宁夏等5个省（区、市）人民政府发布了封山禁牧的决定，全国有20个省、136个地（市）、697个县出台了封山禁牧政策，1000多个县实施了封山禁牧措施，封禁范围达到60多万km2，其中有30万km2的生态已得到初步的恢复。水利部在塔里木河、黑河等流域下游和扎龙、向海等湿地进行了生态调水，有效地防治了水土流失，改善了生态环境。
（四）水土流失造成地质灾害预测预报工作取得可喜成绩
长江流域5省、14个地市、36个县的滑坡泥石流监测预警系统基本建成，成功预报和处理滑坡泥石流灾害222处，有效避免了重大人员伤亡和经济财产损失。
（五）社会力量参与水土保持得到快速发展
“十五”期间全国参与“四荒”治理开发的农户、企事业单位和社会团体达到770万个，投入资金180亿元，完成水土流失初步治理面积1633万hm2（2.45亿亩），比“九五”期末净增520万hm2（0.78亿亩）。
（六）水土流失区农村生产生活条件大大改善
现有水土保持设施每年可减少土壤侵蚀量约15亿t，增加蓄水能力250多亿m3，增产粮食180亿kg，全国有1200多万人通过水土保持解决了温饱，摆脱了贫困，走上了富裕发展的道路。
二、存在问题
我国严峻的水土流失现状，要求我们尽快建立和完善水土保持生态补偿制度，而我国目前有关水土保持生态补偿的法律政策还存在法律缺位，概念内涵不清，补偿标准不统一，补偿主体和手段单一，补偿目的不明确，市场手段缺乏等问题。
（一）法律缺位
目前，我国立法中仅在“森林法”中有生态效益补偿的原则性规定，其他环境保护单行法如：《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水土保持法》等都没有明确的生态补偿原则规定。在现有的水土保持生态补偿相关政策中，“退耕还林”、“退牧还草”等政策是最具有水土保持生态补偿涵义的政策，这些政策的核心和出发点都是希望通过对为保护生态环境做出牺牲和贡献的农民、牧民等直接的利益相关者的经济补偿而实现保护和改善生态环境的目的。从这个角度讲，这些政策更符合我们所倡导的水土保持生态补偿政策的理念。但是，无论是“退耕还林”、“退牧还草”，还是天然林保护等这些最具水土保持生态补偿涵义的政策，大多是以项目、工程或计划的方式组织实施的，因而也都有明确的时限，从而导致政策的延续性不强，给政策实施的效果带来较大的变数和风险。因此，由于法律的缺位导致水土保持生态补偿基本依赖于政策和行政措施，而水土保持生态补偿政策的制定也缺乏法律依据，很难保证政策的强制性、稳定性和持续性。
（二）水土保持生态补偿的概念、内涵需要清晰界定
国内理论界和实际工作者应通力合作，尽快将水土保持生态补偿、补偿的主体和客体、水土保持各利益相关者的权利与义务关系等概念清晰界定，全国统一政策口径，使水土保持生态补偿目的更明确，更具有可操作性，彻底改变目前混乱的状况。
水土保持生态补偿源于生态补偿，比生态补偿更具体，更具针对性，是专门针对因水土流失导致资源损坏、生态环境破坏的区域而言的。依据资源价值理论，资源环境是有价值的，利用资源和环境就要给予相应的补偿。按照生态系统理论，流域应作为一个整体系统考察，通过建立水土保持生态补偿来调整系统内各要素的关系，改善系统内的物质能量流向，促进生态系统的良性循环，使整个流域生态系统达到最优。环境经济学告诉我们，商品的成本可分为生产成本、使用成本和外部成本，其中外部成本是指商品生产所造成的环境污染和生态破坏而产生的损失。现实生活中，生产者一般只承担了生产成本，而没有承担或只部分承担了使用成本和外部成本。人类作为生产者和消费者，不断地对水土资源以及其他自然资源进行开发利用，没有承担其在资源开发利用后对开发区造成的生态环境破坏和水土流失给受害者带来的损失。为协调二者的关系，平衡二者的利益，就要实施水土保持生态补偿。
法律关系主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。根据我国的法律规定，能够参与法律关系的主体包括公民（自然人）、机构和组织（法人）以及国家。水土保持生态补偿主要包括：下游对上游的补偿，生态受益区对生态建设和保护区的补偿，资源使用者对资源所有者和资源开发受害者的补偿。因此，水土保持生态补偿主体有消费者及资源开发影响区、矿产资源与水能开发的开发商、确定的受支援区与支援区、上游与下游、生态保护区与受益区等。
法律关系客体是指法律关系主体之间权力和义务所指向的对象。法律关系的客体包括物、人身、精神产品和行为结果。生态补偿的客体有两大类：一是作为资产状态的自然资源客体；二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系统——统称为自然生态客体。因而，水土保持生态补偿的客体也可分为两类，一类是作为自然资源状态存在的水资源和土地资源；另一类是附着在水资源和土地资源之上的森林、鸟类等所有生物构成的生态环境系统。
因为开发和利用生态环境资源，如矿产资源的开发，森林资源的采伐等一方面利用了有价值的生态资源，另一方面会对生态资源造成破坏。所以，水土保持生态补偿税应包括两部分：一是向污染环境造成水土流失的单位或个人征收；二是向生态功能区外的受益主体征收相应的税费。
中央和地方各级政府应建立生态建设专项基金，将其列入每年由政府拨出一定专款保证本行政区域的生态建设。区域间的生态补偿应纳入生态建设专项资金，由各级政府统一划拨，专款专用，保证补偿资金的及时到位。
生态功能区是指承担江河源头水源保护、水源涵养、防风固沙和生物多样性保护等生态功能的区域。水土保持工作应以生态功能区为平台，系统规划、整合水土保持重点生态建设项目。
（三）水土保持生态补偿目标、标准有待明确
目前，虽然涉及水土保持生态补偿内容的相关政策有十余项，但没有一项政策是真正以水土保持为目的而设计的。相关政策主要是从某一种生态要素或为实现某一种生态目标而设计的政策。因此，这些补偿政策虽然涉及到了水土保持的相关内容，但整个政策的主体是为其他目标服务的。这样，在政策的具体执行过程中，往往就出现了水土资源生态功能保护与修复的内容被忽视的现象，水土保持生态补偿的目的基本无法实现。从我国对各项政策的执行情况来看，其设计虽然从不同的角度对水土保持生态补偿问题给予了一定的关注，但执行和互补作用无法实现水土保持的目标。
目前我国涉及水土保持的补偿项目，无论是矿产开发中的水土保持生态补偿还是退耕还林补偿，其标准基本上采用一刀切的政策，如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致了“过补偿”现象，而在另一些地区却是“低补偿”。由于补偿标准的制定缺乏科学依据，没有体现出因地制宜，在执行过程中出现了许多问题和矛盾。在补偿标准的制定上，没有充分考虑农民、牧民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望。如退耕还林的补偿标准，在黄河上游地区，每亩退耕还林土地补偿粮食0.2kg或140元，并补助种苗费50元，管护费20元；长江上游地区的补偿标准为每亩地粮食0.3kg或210元，种苗费50元，管护费20元。然而，这一补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于（有的甚至远远低于）其在同一土地进行农业生产的经济效益，其结果必然导致农民响应并参与水土保持的积极性降低。如果这种情况普遍存在，水土保持生态补偿制度就难以发挥其应有的效应。另外，资金使用未完全体现水土保持生态补偿。在政策筹集资金的使用中，水土保持的内容仅居于特别次要的地位，甚至可有可无，与矿山开发和水资源开发中的水土保持的实际需求严重背离。
补偿以中央转移支付和地方政府内部纵向支付为主，缺乏财政的横向转移支付，尤其是缺乏区域与区域之间、流域之间、行业与行业之间、经济主体之间生态补偿的政策和法律。
（四）水土保持生态补偿途径方式单一
财政政策是调控整个社会经济的重要手段，主要通过经济利益的诱导改变区域和社会的发展方式。在中国当前的财政体制中，财政转移支付制度和专项基金对建立生态补偿机制具有重要作用。财政转移支付指以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务的均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。专项基金也是政府各部门开展生态补偿的重要形式，国土、林业、水利、农业、环保等部门制定和实施了一系列计划，建立专项资金，对有利于生态保护和建设的行为进行资金补贴和技术扶助，如农村新能源建设、生态公益林补偿、水土保持补贴和农田保护等。
财政转移支付是目前我国水土保持生态补偿制度中使用最为广泛的手段，其实质就是政府在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配的过程，国家是生态补偿的唯一主体。财政转移支付包括纵向和横向两种，从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。在欧盟等其他国家和地区，实际上非政府组织和地方政府在生态补偿实践中发挥着相当大的作用，企业与地方政府，企业与农场主之间为保护环境而达成的诸多契约构成了生态补偿的基本框架。例如，在德国巴伐利亚州的Mittelfranken地区，环境保护的政策措施及资金来源是由一个农民协会来负责。法国的Perrier公司为了能获得持续的清洁水源，给上游地区的森林所有者提供了一定数量的补偿金。类似的补偿方式在哥斯达黎加、哥伦比亚、澳大利亚、美国、巴西等国家和地区均广泛实施。多元化的补偿方式使得补偿资金不再单纯由政府负担，既减轻了政府的财政压力，又体现了社会公平。
单一的补偿主体和融资渠道使得我国生态补偿仅能在一些重大的生态项目或生态问题上展开，不能充分体现“受益者付费”的原则。并且这种单一补偿方式本身也存在较多弊端。例如，政府补偿比重过大，没有充分发挥市场补偿的作用。在目前的中国，政府的转移支付、财政补贴、管制等“命令与控制”的措施一直是生态补偿的首要手段。辅助性的市场补偿尽管随经济体制改革有了一定范围的适用，但在生态补偿制度中的作用还有待强化。强制性、无偿性的政府补偿由于其体系化、层次化和组织化的优势，对已污染或破坏的生态环境资源的治理恢复的效果是十分显著的，中央政府直接的命令能够迫使地方政府和其他部门及时地、有针对性地采取恢复治理措施。但激励机制的缺乏使得政府补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿。另外，从环保信息角度来看，政府很难有效确定生态环境资源相对于人类需求的稀缺程度，即使要确定的话，相对于其他资源的相对价格等情况，信息收集的成本也将非常昂贵，并且存在着一定的时滞性。不合理的价格补贴政策往往引发更大规模的生态破坏。对于生态保护和治理来说，最缺的并不一定是钱，明确产权，落实投资建设、补偿的主体，才是最关键的，否则，大的投资很可能是大的浪费。生态环境属于“公共产品”，但在具体实施中，充分引进市场机制，发挥利益的引导作用是很有必要的。
市场补偿占生态补偿制度比重不大有政府的原因，但与其自身发展的不成熟也有一定关系的。首先，就环境产权交易制度而言，由于其设立、运行所需的条件过高，在我国很难在短时间内形成规模，只有市场经济较为发达、法制和公共管理较为健全、环境监测力量较强的大城市才有条件小范围实施，加之，对于环境产权的初始分配方式、交易主客体、交易程序、原则以及交易是否跨区域等问题尚未达成一致意见。其次，对环保产业而言，产业分布上的不均衡与产业结构上的不合理现象十分严重。环保产业过多分布在东南沿海和长江流域经济相对发达的省份，生态敏感的西北、西南地区所占比重不足。生产环保产品的企业多，其他方面如环保产业服务体系方面的技术开发、咨询服务，以及环保工程设计施工、产品营销、自然生态保护相对薄弱。

7. 　水土保持生态补偿的功能

在地球表层系统自然地理环境中，土壤与水对岩石、大气、生物圈层能量、物质流动及信息传递起着支持和调节作用。土壤与水，是生态系统最重要最基本的生态要素，为动植物生命活动维持稳定的环境，为生态系统的能量、物质和信息循环提供动力和介质，是维持生态系统运行的必需条件。水土流失特别是严重的水土流失（土壤侵蚀模数超过允许土壤流失量），会使生态系统的物质、能量和信息循环产生异常，导致生态系统退化、生态环境恶化。目前，水土流失已经成为我国生态环境改善的首要制约因素，水土保持综合防治在国家生态环境建设中具有重要的、不可替代的战略地位和作用。水土保持生态补偿具有协调功能、均衡功能和整合功能，毫无疑问是生态补偿的重中之重。
一、协调功能
水土保持生态补偿的协调功能，是指对生态系统平衡的维护和改善。通常讲，一个良性循环的生态系统在受到一定的外来干扰时，能够通过系统本身的自我调节，恢复比较稳定的状态，实现系统的动态平衡。但当生态系统受到的干扰超出系统承受能力时，负反馈机制就不再发挥作用，系统的结构和功能就会遭到破坏。这时，就必须采取人工辅助措施帮助恢复。水土保持生态补偿调整相关利益者利益关系的目的在于，通过制度的激励和约束作用促使人们做出有利于维护和改善水土资源状况的行动选择，促进生态系统恢复或重建。一方面，通过人们科学有效利用水土资源，并积极采取措施防治水土流失、改善水土资源状况，保障生态系统一定时期内结构和功能的相对稳定状态，使其物质和能量的输入输出接近平衡，即维持生态系统的动态平衡。另一方面，通过对水土资源的保护与改善，推动生态系统从低级向高级、从简单到复杂演替，以增强其对外来干扰的抗击能力。
二、均衡功能
水土保持综合防治产生的生态效益，如土壤的改良、生态环境的改善，水源涵养能力的提高，面源污染的减轻，干旱、风沙、洪涝等自然灾害的减少、生物多样性的改善等等，具有整体性、不可分割、不可阻挡和共享性等特征。这种特征决定了其效益的享用者不单单是水土流失防治参与者本身，而是与其有关的其他社会成员，且不以人的意志为转移。因此，在现实中，往往出现水土保持生态建设投入与收益的不对等，水土保持生态建设主体提供的生态效益被他人无偿享用；生产建设活动引发水土流失，导致生态环境恶化但却不承担相应成本等等不公平的现象。根据福利经济学外部性理论，如果对无偿享用水土保持综合防治生态效益和不承担引发水土流失、恶化生态环境的成本的现象和行为任其发展，后果是十分严重的。不仅会挫伤水土保持生态建设者的积极性，而且会滋长滥用水土资源、破坏生态环境的行为，最终导致水土流失的进一步加剧、生态环境恶化升级，进而危及人类生存和发展。水土保持生态补偿的均衡功能就是，促使水土保持综合防治生态效益享用者对水土保持综合防治生态效益提供者支付费用、引发水土流失生产建设活动主体承担相应生态环境破坏成本。通过这种均衡功能，可以消除外部性带来的不良后果，使扭曲的利益关系得到校正。因此，从根本上说，水土保持生态补偿是收益分配格局和成本分摊机制的重新调整，通过改变利益相关者的利益关系，促进水土保持生态效益达到全社会最优水平，生产建设活动引发水土流失的生态成本减到最小水平。
三、整合功能
水土保持生态补偿的整合功能是指对社会资源（不仅包括对政府的、市场的各种制度资源，也包括资金、物质、技术等物质资源）充分、有效利用的功能。多种实现方式是水土保持生态补偿整合功能存在的前提。由于受益程度、地域特征不同，支付意愿和意愿支付方式各有不同，对于任一水土保持生态补偿关系的构成要素，既可能是中央和地方政府，也可能是单个社会成员，数量庞大，且具有地域差别。水土保持生态补偿在确定补偿流向的前提下，为多种实现方式留出足够创造空间，如图1所示，关节点1与关节点2已经确定，中间方式是多样的。例如，中央和地方政府可以通过制定政策、转移支付、安排工程项目等方式实现补偿；而单个收益人则可以通过缴纳生态税、向基金募捐、购买有关债券等方式提供资金补偿，或者提供实物、技术、教育等资源进行补偿，等等。

图1　水土保持生态补偿流向示意图

水土保持生态补偿整合功能的意义在于：能够充分调动各种社会资源，协调人与人之间的关系，促进生态环境改善，实现人与自然的和谐。更进一步讲，整合功能确保尽可能多的利益相关人通过不同途径参与进来，并以分享水土保持生态效益的份额大小或对水土资源破坏程度高低来确定补偿额度的多少，既保障了补偿的充分性，又保障了补偿的公平性。

8. 　水土保持生态补偿的分类

借鉴国内外相关研究（杨巧红，2006），依据补偿的实施目的、实现形式、补偿流向、政府和市场的作用，以及时间尺度等，可将水土保持生态补偿作如下分类。
一、以实施目的划分
按照实施目的，可将水土保持生态补偿划分为两大类，即抑损型补偿和增益型补偿。
抑损补偿属于资源有偿使用意义的补偿。其目的之一是减少生态破坏以及资源利用的直接损失，二是弥补由于生态与环境资源稀缺性所导致的局部受益和全社会均摊资源代价之间的矛盾。
增益补偿是一种激励性的补偿机制，即对生态保护和建设者给与经济的或其他方式的补贴，以保持和促进其从事生态保护和建设活动的积极性。其目的在于通过补偿而带来生态与环境资源的主动增益作用。
二、以实现形式划分
按照补偿的实现形式，可将水土保持生态补偿划分为政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力补偿、就业补偿等类型。
政策补偿即对受补偿者提供一系列政策方面的优先权和优惠待遇，常表现为制度资源和政策资源。在我国中西部生态脆弱区和经济欠发达区域，政策补偿往往比直接的资金补偿和实物补偿更为有利。
资金补偿是最直接、最常见的补偿形式，又可以细分为以下类型：①财政转移支付，是上级政府为下级政府进行财政分配、转移和调节的一种财政管理方式，包括为弥补地方政府财力不足的一般性转移支付和为解决某一特殊问题而对地方政府提供的专项转移支付两种补偿类型。财政转移支付是中国目前最重要的生态补偿途径。②项目支持，包括对生态建设与环境保护项目、生态重点保护区的替代产业和替代能源发展项目，以及对生态移民项目的支持等。③征收生态环境补偿税费，指通过建立生态环境税费制度而形成固定的环境保护和生态建设资金渠道。
实物补偿即部分或全部解决受补偿者所需要的生产要素和生活要素，包括物质资料、劳力和土地等，以便改善受补偿者的生活状况和提高受补偿者的生产力水平。
智力补偿即通过智力服务，包括技术咨询、指导等，改善和提高受偿者的生产力水平和组织管理水平等。
就业补偿，即经济发展水平较高的受益区可以通过提供就业机会，实现对经济欠发达的施益区进行补偿。
三、以补偿流向划分
按照补偿流向，可将水土保持生态补偿划分为两大类，即横向补偿和纵向补偿。
横向补偿又可分为区际补偿和部门补偿。区际补偿是建立在区际公平基础上的补偿形式，下游的经济发达地区“反哺”负担环境生态保护和建设任务并因而遭受发展机会和发展方式限制或者财政减收的上游地区，这是区际补偿的最典型案例。部门补偿也称为产业补偿，是当环境保护和生态建设的投入方和受益方隶属不同部门/产业时，由受益方支付给投入方从而实现部门/产业间利益再分配的过程。
纵向补偿是指补偿流向由中央到地方。纵向补偿是对区际补偿和部门补偿的补充或替代形式，当生态与环境外部性内部化难度过大而使得区际补偿和部门补偿可操作性降低甚至无法操作时的一种弥补方式或者折衷方式。
四、以政府和市场的作用划分
根据政府和市场在补偿中发挥作用的大小，可将水土保持生态补偿划分为政府主导和市场主导两类。
政府主导是指政府在推动水土保持生态补偿实施的过程中，自始至终发挥着主导作用。主要包含两个方面内容：一是政府直接向施益区提供补偿，可以是全额补偿，也可以是部分补偿；二是政府通过制定相关法律政策及有关制度，明确界定水土保持生态补偿的主体与客体及其相应的权利、义务和责任，推动补偿的实现。
市场主导是指水土保持生态补偿的主体、客体，主要借助市场机制，通过协商、谈判等形式来实现补偿。
五、以时间尺度划分
依据补偿时间尺度，可以将水土保持生态补偿划分为代际补偿和代内补偿。代际补偿是指不同代人之间的补偿。代际补偿的依据是生态资源是当代人和后代人的公共财富，当代人利用资源应充分考虑后代人的生存和发展。
代内补偿则包括同代人之间各种形式的补偿。