地方性政府债务的规定

1. 地方性政府债务的规定

2014年10月，中国国务院办公厅发布加强地方政府性债务管理的意见，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，也标志着中国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。 该意见提出，要修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债，政府债务不得通过企业举借，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。 意见提到，允许地方政府发行政府债券规范举债，地方政府债务规模实行限额管理。分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。 财政部将根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。 意见称，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。 意见还指出，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。 意见强调，政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。即将于实施的新预算法，允许省级政府可以发行地方政府债券，但也明确规定地方政府不得通过政府债券以外方式举债。 2014年10月28日，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。

2. 地方债是什么

地方债是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，也是地方政府的债务凭证。地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。隐性债务是指在计划经济时期下，劳动者个人对养老保险不作任何投保，养老金由国家承诺。显性债务是指有法律明确规定、政务部门公开承诺或由政务部门的特定政策形成的债务。资料扩展显性债务一般包括外国政务部门与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括政府部门担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时政府部门将承担资产损失。这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为我国地方债务风险的主要出险区。风险原因我国地方债务风险的形成是转轨时期政府部门财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。首先，转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。其次，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。

3. 地方债是什么

   
   地方债  主要是  指  地方各级人民政府以及  可以使用  财政资金的  地方  团体组织  发行的债券，  主要  是  各地地方各级人民政府依据诚信  原则  和担负定期  付息  的  责任为  条件  而进行资金  筹集  的债务凭证。发行  的主要目的是  地方政府为了  增加资金收入  ，另外收入也会列入地方政府预算，  然后由  地方政府  进行规划  使用  。 
   地方债购买需要注意什么         
   地方政府需要评估好  财政能力  ，  地方债  和  国债  是不同的，主要区别是，发行的主体不一样。  一旦  地方政府的财政出现了问题，  则会发生  地方债不能如期足额兑现的  后果  ，国债在这方面的容错率就要高很多  。投资者如果要  选择  买入  地方债，  就需要了解当  地政府  的  财政收入，从而最大可能的保障个人的权益。  地方政府  筹措  资金会  有特别的用处  ，  因而  在购买地方债的时  ，也  需要对  当地政府  募集资金  的主要  用途  做出  全面  的分析  。 
          

4. 地方债的概念

即“地方政府债券”（Local Treasury Bonds）也被称为“市政债券”（Municipal Securities）。凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称地方债，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。不少国家中有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券称为地方政府债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。

5. 地方债新规

法律分析：预算法规定，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举债。国务院和地方各级政府分别在2016年全国预算草案、地方预算草案和预算调整方案中完整反映地方政府债务情况，主动接受人大监督。是确定地方政府债务限额。要求地方做好限额管理与预算管理的衔接，保障地方政府债务余额不超过法定的“天花板”上限要求。二是规范预算编制和批复的流程，推动政府举借债务和使用债券资金的规范化、制度化。三是严格预算执行，细化了债券发行、转贷、使用，还本付息和发行费用支付的处理方法，保障偿债资金来源，维护政府信用。四是非政府债券形式存量债务纳入预算管理。法律依据：《地方政府一般债务预算管理办法》第三条 一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。第四条 除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。第五条 一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。第六条 一般债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。第七条 非债券形式一般债务应当在国务院规定的期限内置换成一般债券。第八条 加强地方政府债务管理信息化建设，一般债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，一般债务管理纳入全国统一的管理信息系统。

6. 国家采取哪些措施来规范地方债？

疏堵结合防范地方债务风险已步入深水区。为防范化解隐性债务风险的高压持续层层渗透，省、市、县多级多地近期摸底严查地方政府隐性债务，采取严把土地供应关口、整改平台公司等多项强有力措施化解存量债务，严控债务增量。

对于严禁变相举债，严控隐性债务风险，从国家到相关部门一直三令五申，持续释放严管信号。不过，变相举债的现象在个别地方依然存在。防范地方债风险已经步入深水区。4月2日，中央财经委员会第一次会议研究打好三大攻坚战的思路和举措，会议指出，打好防范化解金融风险攻坚战。要以结构性去杠杆为基本思路，分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。
部门层面，在去年以来地方债监管文件密集出台、曝光并问责了数起地方违法违规举债案例的背景下，今年3月，财政部又印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，规范金融企业与地方政府和地方国企的投融资行为。财政部还印发了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，提出13项要求坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为。

地方层面，多地已在对2018年经济工作部署时释放出严控地方债风险的明显信号。例如，江苏省强调要加强政府投资项目风险管控，对于新上项目要从严把关。重庆市强调“坚决防止靠过度举债保增长的做法，决不能寅吃卯粮、透支未来”。吉林、江西等地也提出要加强政府性债务风险评估、预警和监督，遏制隐性债务增量。近期，不少地方都开会或发布文件继续采取强有力的举措。例如，湖南日前出台相关意见，采取“停建一批、缓建一批、调减一批、撤销一批”来化解存量债务，严控债务增量。
业内专家指出，尽管目前地方债总体风险可控，但是一些地方依然存在违法违规变相举债等行为，累积的风险值得重视。防风险位列今年三大攻坚战之首，既要有效严控隐性债务增量，又要合理有序化解债务存量风险，这对于地方政府而言无疑是个艰巨的挑战，同时也是牢牢守住不发生系统性风险底线的必然要求。来源：经济参考报

7. 地方债规范管理开始再升级了吗？

财政部日前发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》(简称“61号文”)，明确加强地方政府债券发行计划管理，提升地方政府债券发行定价市场化水平等。在地方债期限品种、单期规模、发行进度等方面进一步放松了要求。“从整体看，61号文举措有疏有堵，疏堵结合的政策导向下地方政府债券仍将延续市场化及规范化的改革思路。”中诚信研究院研究员袁海霞表示。

社科院中国财经战略研究院副研究员蒋震表示，严查隐性债务风险，是符合防风险要求的重要举措。但是需要明确和统一隐性债务的标准，有些地方对隐性债务的理解还不一样，要统一口径，同时按照预算管理要求将隐性债务“显性化”，提高债务透明度，有利于社会公众和各级人大的监督。

除了“严控”，还有一个关键词是“规范”。蒋震表示，要引导地方政府通过规范的方式来举债。在他看来，化解地方债务风险，最关键在于生产要素空间的组合。“比如说西部一些地区经济总量有限，人口密度很低，如果大量的融资去搞建设，就会形成债务负担和风险。而东部一些地区可能人口和产业还在进一步集聚的过程中，那么就不会形成风险。也就是说，地方债务需要统筹考虑、系统集成。来源：经济参考报

8. 地方债的权威解读

如何进一步防范风险2011年一段时间，中国地方政府性债务问题引起了国际和国内社会的关注，而随着审计部门摸清10万亿元地方债的基本情况，更多的关注集中在了如何进一步防范风险。2011年8月16日财政部、中国银监会相关负责人针对地方债的相关问题进行了解答。问题一：总体情况如何？根据审计署结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174．91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务占62．62%；政府负有担保责任的或有债务占21．8%；政府可能承担一定救助责任的其他债务占15．58%。分级次看，全国省级、市级和县级政府性债务余额比例分别占29．96%、43．51%和26．53%；分地区看，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额占49．65%，中部8个省占23．06%，西部12个省（自治区、直辖市）占27．29%。财政部相关负责人表示，多年来，地方政府通过举债融资，促进了地方经济社会发展，对应对两次金融危机发挥了一定积极作用，汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。“地方政府通过举债融资，为推动民生改善提供重要支撑。”财政部相关负责人说，截至2010年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753．12亿元，有力地促进了社会事业发展，此外，还有59466．89亿元投入到交通运输、市政等基础设施和能源建设领域，促进了经济社会发展和民生改善。问题二：风险状况怎样？根据审计结果，我国地方政府性债务风险总体可控。从债务规模看，至2010年底，负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，即负有偿还责任的债务率为52．25%。如果负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70．45%，低于100%的警戒线。从债务结构看，我国政府性债务以内债为主，2010年末，地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主，地方政府性债务是多年累积而成，30多年来，地方通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。从偿债条件看，除财政收入外，中国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外中国经济处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于改善其偿债条件。2011上半年，银监会着力推进地方政府融资平台贷款的退出管理、合同补正、追加抵质押物、增提拨备和提高资本占用成本等任务，取得阶段性成效，平台贷款风险整体可控。部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，如个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大等。对部分地区和行业存在的风险隐患，需要未雨绸缪，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。问题三：如何进一步防范风险？为有效防范地方政府性债务风险，近几年来，国家出台一系列措施，2010年6月，国务院专门下发了通知，从多方面对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署，各相关部门也相继从担保、风险控制等规范地方政府融资平台。财政部这位负责人表示，财政部目前正在会同有关部门积极做好加强地方政府性债务管理，这包括：——妥善处理债务偿还和在建项目后续融资。还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。——继续抓紧清理规范融资平台公司。有的在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务，不再保留融资平台职能；有的要充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，引进民间投资改善股权结构。——坚决禁止政府违规担保行为。地方各级国家机关以及学校等以公益为目的的事业单位、社会团体要严格执行有关规定，不得违法违规举借债务，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位和企业融资进行抵押或质押等。——加快研究建立规范的地方政府举债融资机制。抓紧研究建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。中国银监会这位负责人说，下半年，银监会将用科学的机制让风险早暴露、早发现、可度量和早干预，严格依据有关要求，控制新增贷款风险。审慎开展与地方政府之间的战略合作，加强土地抵押贷款管理，切实根据现金流覆盖情况分类计提风险资本。 宋清辉：解决地方债问题要“开明渠，堵暗道”近年来地方债增长很快，根据审计署审计结果，截至2013年6月，我国地方性政府债务是17.9万亿元，总体还是安全可控的。如何解决地方政府“身背重债”现象？殷强表示，根据《意见》，就是说借债只能以一种方式，就是发债券，不能再以其他方式借债。这比私下借债好很多，老百姓可以知道借了多少债，债往哪儿用，社会可以监督。如果私自借债，或者通过融资平台借债，不光老百姓不知道，甚至政府自己都搞不清楚。经济学家宋清辉也认为，此次规范政府债务管理的最大亮点，就是跳出了以往“更侧重于如何堵后门”的局限性，《意见》更强调“疏堵结合”。 政府必须寻求融资方式转变宋清辉表示，2015-2020年将是我国地方债发行的高峰期，地方政府基础设施融资方式也将发生重大变化，主要表现在三个方面：一是有一定收益的公益性项目将通过地方政府专项债券、PPP等方式解决；二是经营性项目主要通过普通企业债券、资产证券化产品等方式解决；三是无收益的公益性项目将主要通过地方政府一般债券解决。 2016年预计发行地方债约四万亿元严防地方政府违规举债专家表示，亟待用相关法律来规范地方债管理上存在的问题■本报记者孙华“地方债监管难度较大，个别地方政府存在明目张胆地违规举债的严重问题，存在发生局部风险的可能性。这些问题说明对于违规举债的法律问责机制还没有建立起来，因此亟待用相关法律来规范地方债管理上存在的问题，必要时法律可以授权财政部等相关部门。”经济学家宋清辉表示。据财政部网站显示，日前财政部部长楼继伟在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上所做的《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》（以下简称《报告》）中表示，近日，地方违规举债、变相举债仍有发生，监管难度较大。一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等；个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生，监管难度较大。