矿山环境保护的经济手段及其经济学原理

1. 矿山环境保护的经济手段及其经济学原理

经济外部性理论是矿山环境经济手段的理论基础，它一方面揭示了现代经济活动中出现的一些资源配置低效率现象的根源，另一方面又为如何解决环境外部不经济性问题提供了可供选择的思路和方向。确切地说，对经济外部性理论进行分析，不但能使我们准确理解市场失灵与环境外部性的关系，而且还对我们在建立市场经济中，如何更多地采用经济手段来保护和改善环境提供许多启示。
一、矿山环境保护经济手段的界定
关于矿山环境保护经济手段有各种不同的定义，但概括起来可以表述为：国家根据生态规律和经济规律，运用税收、交易市场、财政与金融、保证金等经济杠杆，从影响成本和效益入手（使价格反映全部社会成本），调节社会生产、分配、流通、消费等各个环节，引导经济当事人进行行为选择，限制破坏矿山环境的活动，实现改善环境质量和使经济与环境协调发展。
矿山环境保护经济手段具有两种最基本的功能，即行为激励和资金配置。矿山环境保护经济手段的行为激励功能表现为通过经济手段，借助于市场机制的作用，使外部不经济的环境费用内部化，改变生产者和消费者原有的生产生活模式，纠正他们破坏环境的行为；矿山环境保护经济手段的资金配置功能主要包括：依据法律、行政授权，征收和聚集用于环境保护的资金，重新分配和使用资金等。在经济手段的执行过程中，经济手段的两种基本功能能否实现和如何实现，取决于政策执行过程中社会、经济、政治甚至文化等背景条件的约束。
经济手段主要是发挥市场在解决环境问题上的作用，从市场的角度，环境保护经济手段分为“调节市场”和“建立市场”两类。“调节市场”是利用现有的市场来实施环境管理，其主要经济手段是征收排污费和各种环境税、建立保证金制度等；“建立市场”是用市场机制本身来解决环境问题，其主要经济手段是明晰产权、排污权交易等。
二、经济的外部性理论
经济外部性理论是1910年由著名经济学家马歇尔提出的，随后，他的学生，英国经济学家庇古丰富和发展了经济外部性理论。从这一理论可以理解到，经济外部性有两种：一是外部经济性，即某项活动或物品会对周围事物造成良好的影响；二是外部不经济性，即某项事物或活动对周围环境造成不良影响。由此可以理解由开采矿产资源所造成的环境问题是一种典型的外部不经济性活动。
表面看来，外部不经济性是某一物品或活动对周围事物的不良影响，如果深入分析一下，我们可以发现，对于矿山环境问题而言，其外部不经济性是由于私人成本社会化。由于利润动机的驱使，矿山开采者进行生产的目的就是要生产更多的矿产品，获得更高的利润。为达到这一目的，矿山开采者一般不会对其生产过程中产生的废物进行处理。因为对废弃物进行治理需要花费一定的人力、物力，这些将成为其成本的一部分，即为私人成本。矿山开采者不愿对废物进行治理，而通常选择直接把废弃物排入环境之中。由于废弃物大量排入环境之中，就会造成环境污染。环境被污染后，会对环境之中的人和物造成损害，或者说会对社会造成经济损失（各类损失均可转化成经济损失），我们可把这一损失视为社会成本。这样，由于矿山开采者“节约”了自身治理污染的私人成本，而使社会付出了社会成本，即私人成本社会化了。
从上面的分析可以看出，环境问题的外部不经济性是由于私人成本社会化。私人成本社会化，这显然不公平，它把自身的盈利建立在他人受损的基础上。因而要解决环境问题的外部不经济性，措施只有一条，即私人成本内部化，由生产者本身承担治理污染的费用。由于社会成本一般远远大于私人成本，如果私人成本内部化，就全社会而言，可以较小的投入挽回较大的损失，这在经济上也是有利可图的。
三、环境外部不经济性内部化方法及其原理
从目前环境政策领域已实施的手段来看，环境外部不经济性内部化方法，大体上可分为直接管制手段和经济刺激手段两大类。直接管制手段即为传统的命令控制型手段，是指政府根据相关的法律、规章和排放标准，直接规定活动者产生外部不经济性的允许数量及其方式，并对违反或不遵守管制的活动者讲行制裁或处罚。从经济效率分析，由于直接管理手段的制定本身缺乏费用效益分析，其行使比其他手段所需费用更高，所以在某种程度上是靠牺牲效率换取所谓的排污公平性。
1.损失赔偿法
损失赔偿法来源于西方发达国家，目前已被大多数国家广泛用于解决环境外部不经济性和污染损失赔偿纠纷。简单地说，损失赔偿法必须解决以下问题：①是否发生侵犯财产；②应该由谁对谁赔偿；③赔偿数量多少。这样才能使污染外部费用内部化。一般情况下，损害赔偿法由法院行使。我国《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》以及《民法通则》等都明确规定了污染损害的赔偿责任，表明任何单位和个人因环境污染造成人体健康损失和财产使用功能的损失，有权要求污染者进行损害赔偿。
2.基于污染权的市场交易方法
美国经济学家科斯认为，环境之所以受到损害是因为环境的产权不明晰，而环境的财产权或使用权不明晰正是政策失灵与市场失灵的原因。市场交易的核心就是要对环境资源建立可以实施的财产权，并且在受外部性影响的各方之间，确定一个契约性的协议。具备了这些先决条件，只要各方感到互有所获，则利润刺激机制也会促使各方努力通过创建新市场来维持环境资源的高效率配置，从而达到将所有的外部费用和效益内部化。
3.非市场性的经济手段
所谓“非市场性”就是不通过买卖交易来实现目的的一种手段，这种手段主要是借助政府的力量，通过价格、税收、信贷和收费等手段，向使用环境资源的企业或消费者征收一笔费用，以维护政府拥有环境资源所有权的主体权利，迫使生产者和消费者把它们产生的外部效果纳入其经济决策之中。一般来说，非市场性的环境经济手段，可分为收费（税）、押金制度和强制刺激手段等类型。

2. 对矿山环境问题的思考

(1)对煤矿山地质环境问题的认识
煤矿山地质环境问题是一个人工-自然复合的巨系统，其形成既有内生地质作用，也有外在环境的影响，尤其是人类活动的影响可以说已经对该问题的形成起着决定性的作用，煤矿山地质环境系统的失稳是由于人类活动的参与打破了系统的平衡。因此，煤矿山地质环境的治理更多的应从人为活动方面入手，也就是说如何将人类活动对煤矿山地质环境的影响降低到最低限度，或者说如何使人类活动与煤矿山地质环境系统协调发展。煤矿山地质环境治理是一项系统工程，涉及社会、经济、矿山、能源、人口等诸多问题，我国目前的治理体制存在着许多问题制约着该问题的有效解决，也制约着煤矿山循环经济的实现。这些问题主要表现在以下方面。
一是责任不明。我国至今并没有任何的法律法规明确规定煤矿山地质环境治理应该属于哪个部门，煤矿企业的责任仅在于怎么最大限度地挖掘资源，使煤炭产量能够满足国民经济发展的需要，至于对环境的破坏、水资源的浪费与污染，它并不负有直接责任。这就导致了煤矿企业不惜以破坏环境为代价拼命地赚取利润。虽然现在一些企业开始对矿山所在地的居民给予适当的补偿，那也是由于无序开挖对居住环境造成了巨大影响，不得已而为之，这实际上也是治理责任不明造成的。而且对于当地居民而言，这些补偿远远无法弥补他们的损失，煤矿企业可以在资源枯竭后一搬了之，这些居民则不得不承受环境破坏所带来的长期恶果，有些环境破坏甚至造成生命财产的巨大损失。
那么，煤矿山地质环境治理的责任应该是政府吗?似乎是也似乎不是，为什么这么说呢?因为就现今的治理资金来源看是政府，迄今为止，我国政府已经投资十几个亿进行矿山环境治理;但同时我国政府又有明文规定“谁治理，谁受益”，就是说任何单位甚至个体都可以投入到矿山环境治理当中去，而且治理后所得收益由治理单位享有。这就明显出现了矛盾，既然单位和个人都可以进行治理，国家没有必要投入大量资金进行治理。不过，虽然国家规定单位和个人可以进行矿山环境治理，但并没有具体的、具有可操作性的规定，也没有具体条款可以保证这些治理者的合法权益，造成这些个体缺乏积极性。
二是投资主体不明、渠道不畅。就目前的投资体制看，进行矿山环境治理的单位并不是投资单位，而是经过所谓的招投标后中标的施工单位，真正的投资主体是国家，那么其资金来源很显然是财政拨款，也就是整个国家纳税人的钱。相反，真正的矿山开采受益者反而不用投资进行环境治理。但这么说对矿山企业来说也存在不公平之处，因为他们也为国家上交了利税。这里深层次的问题在于矿山环境治理的投资主体不明、渠道不畅通，在不明确投资主体的情况下，矿山环境问题又是迫在眉睫的问题，那么，国家不得不来承担这个责任。例如，在一些煤矿出现矿难的时候，对于遇难者的救抚金都是由政府承担，或者说由纳税人承担。但是如果能够在出事之前未雨绸缪，规定每个企业必须在营业收入中拿出一定比例的资金建立风险基金，那么在事故发生时可以将这笔资金用于救难和安抚。就投资渠道而言，国家目前并没有健全的投资体制，也没有完善的制度来保证投资人的合法权益，渠道不畅通阻碍了一些单位和个人投资矿山环境治理的热情。
三是相应的法律法规不健全。我国正在向法治国家迈进，但还有很长的路要走，在许多方面制度的缺失严重影响了社会经济的健康发展。就矿山环境治理而言，迄今也没有一部切实可行的法律法规，对于一些问题的出现缺乏预见性和问责制度，对于一些突发性事件的处理往往是用行政手段代替法律约束，用行政处罚代替法律惩罚。矿山环境问题是一系列相互关联、相互影响的问题，有时候很难把某一个问题简单地归结为某一个人的责任，这些问题的产生是日积月累的结果，所以如果要从根本上解决问题，必须建立健全法律法规，从建矿之初就从法律的角度明确相应的责任和权利，明确出现各种事故或者环境问题的责任方和相应的惩治措施与补偿方案。尤其是煤矿山作为一个独立的具有法人资格的经济主体，它的责任不应仅仅是追求利润的最大化，它还必须承担相应的社会责任或者说承担部分社会公益任务。1988年国务院颁布了《土地复垦规定》，但该规定过于原则和笼统，特别是对于复垦资金的筹集渠道过于狭窄，没有给社会资金提供机会，而且许多规定偏于定性，在实践中不便于操作。2006年，财政部、国土资源部和国家环保总局又联合发文，提出我国要从2006年起，逐步建立矿山环境治理和生态恢复机制，建立矿山环境治理恢复保证金制度，但仍然和《土地复垦规定》相似，定性多于实际操作。
也许我们应该从国外的相关法规能够得到一些启示。美国国会于1977年通过并颁布了《露天采矿管理与土地复垦法》(以下简称为《复垦法》)。《复垦法》规定，所有煤矿主必须在矿山关闭后复垦土地，并规定煤矿主必须向美国内政部交纳复垦保证金。保证金的形式可以是现金、担保债券、信托基金和不可撤销的信用证。加拿大以省政府为单位建立相关的矿业法，规定采矿权人必须交纳复垦保证金，其额度要保证在该矿山关闭时，能够支付土地复垦的成本，防止矿山环境的破坏。澳大利亚1999年颁布了《联邦环境和生物多样性保护法》，该法自2000年7月施行。这部法律规定土地复垦要经过初期规划、审批通过、养护恢复和检查验收几个程序，而且采矿权申请人要交纳复垦保证金，在完成复垦工作后，保证金可退回。
综上所述，可以说目前造成煤矿山地质环境问题及其治理困难的根源很难归咎于哪一方，但也必须指出的是哪一方都有一定的责任。作为政府而言，以什么角色出现、什么时候出现非常关键，在目前我国社会主义市场经济体制下，政府更多的应该扮演裁判和监管者的角色，制定相应的法律制度、理顺各种投资渠道，同时承担一些公益性责任。就是说政府既不能把所有责任一身承担，也不应一推了之;就煤矿山企业而言，开发矿山绝不是只管开采、不管治理，应该采、治结合，充分明确自身的经济责任和社会责任，尤其是对所在地居民的生产生活问题应该妥善安置，这不仅关系到当地的社会稳定，而且也可以为煤矿山创造一个良好的生产环境;对于煤矿山地质环境的治理必须从制度的角度明确，作为矿山开采的直接受益者，开发者必须承担治理责任，从法规的层面规定他们在开采过程中就要充分考虑环境问题，真正做到边采边治，达到采一片矿山还一片绿地的目的。同时，政府应该从利税方面明确，煤矿山企业所上交利税可以设定一定比例费用作为环境治理费用，即从治理资金的角度明确资金来自何处、用于何处。
(2)煤矿山地质环境综合治理思想
在明确投资主体的条件下，进行矿山环境的治理是当务之急。但目前国内外对于煤矿山地质环境治理的思想仅限于对某一方面问题的治理，或者是对煤矸石山的治理，或者是对排放废水的处理，或者是对矿山生态环境的恢复，或者是对影响地质环境问题的单一因子进行分析，缺乏综合治理的理念。所谓综合治理是对煤矿山地质环境问题的系统分析，运用多种科技手段，将多种环境问题纳入统一的治理思路，进行“一揽子”解决，真正实现循环经济，还矿山一片绿山。综合治理的思想包括两方面的内涵。
一是系统科学思想，即用系统思维指导矿山环境问题的处理，具体而言主要从三个方面进行。①对地质环境系统的外部输入加以控制。外部环境影响因素种类、个数的改变、作用强度的变化、作用强度速率的变化及影响因素排序的变化都有可能导致地质环境系统失稳。构成这些变化的具体形式是多种多样的，有些是可控的，有些在目前难以实现人为控制。其中有些自然的作用如大气降水的强度目前人们还难以控制，但人们通过某些工程措施却可以改变一些尺度较小的地质体接受降水输入的方式，从而达到改变输入的目的，至于那些人为活动构成的输入完全可以纳入人为控制体系之中，通过改变作用方式和强度，不让地质环境系统失稳。在地质灾害防治工作中，现有的许多工程技术都起到改变输入的作用。例如滑坡防治中，坡面防渗、后缘引排水、植被铺设等可起着防止大气降水入渗或减弱强度的作用。又如泥石流的防治，常采用的治水工程即在上游建造水库、蓄水池以减缓洪水的水量与水能，以及治泥工程即拦蓄泥沙，沟头种树种草、稳固坡积体以减小松散岩土物质产生量和聚集速度。②人为改造地质环境系统的局部结构。地质体是自然演化的产物，目前科技发展水平还没有使人类具备重构和完全控制地质环境系统的能力。有些地质灾害如火山、地震等内动力地质作用引发的现象和过程，人力是无法阻止的，但对于大多数地质灾害和渐进式地质环境问题，人们都有能力对地质体施加“干扰”，使某些方面和某些地点的响应发生改变，达到防止或减轻危害的目的。这里所讲的“干扰”主要是指运用工程手段改变地质环境系统的局部结构，包括改变局部的硬结构和诸如地下水渗流场、应力场等软结构。例如滑坡防治工作中，削坡、阶地化、清除滑坡体就属于改造坡体形态结构的办法;锚索、抗滑桩、灌浆、电化学加固等措施则是改造斜坡体内部硬结构的手段，它们都会影响斜坡体内部的应力分布，减小滑动力提高抗滑力。在泥石流防治中，构筑拦坎、挡墙、谷坊和拦泥库、停淤场，其实质是改造泥石流沟的天然形式和泥石流的动力学特征，即改变软硬结构。③物质迁移过程的系统思维。在长期的地质过程中，物质经过沉积、搬运、风化等作用形成如今的地质体，在这些物质迁移过程中每一个阶段之间都存在着各种各样的联系，是一个完整的系统过程。即使目前人为活动所施加的影响也仅是对该系统输入或输出的某个方面所施加的影响，不可能改变系统整体的结构和功能。因此，在矿山环境的治理工作中必须贯彻物质迁移的系统思维，系统地对地质环境问题进行处理。
二是治理手段的多样化统一。矿山地质环境问题多种多样，变化多样，所以治理手段也各不相同。比如为解决酸性废水的排放问题，方法之一是往水中投放石灰;为解决煤矸石山占地问题，将其推平复垦。正如前文所言，许多问题表面看互不相干，实际上都属于一个系统之内，即从地质系统观来说，一个煤矿山的所有问题都在内部具有不可分割性，互相联系，互相影响。所以在很多时候，解决一个问题时往往会产生其他问题。因此，解决煤矿山地质环境问题的思路必须着重于综合化，即所有问题一体化解决。所谓一体化就是根据煤矿山的实际情况，针对存在的所有问题，采用“一揽子”解决方案。例如，废水问题、煤矸石山问题、生态恢复问题、水资源保护问题等，可以将这些问题纳入一个大的系统，将多种方法统一运用，全面解决问题。

3. 矿山历史原因导致的矿山环境地质问题

西南地区矿产开发历史悠久。贵州万山汞矿开采时间始于明洪武元年，至今已有600余年历史。云南东川铜矿据史料记载，开采时间最晚可追溯到东汉时代，已有近2000a的历史；会泽铅锌矿在2000a前的西汉时代就开采提银；兰坪金顶铅锌矿，明清年代已采矿提银。古代采矿规模小，技术手段落后，多为手工土法开采，缺乏生态环境保护意识，采矿历史悠久的地区往往也是生态环境破坏严重的地区。如云南东川小江流域，历史上曾经是山清水秀、五谷丰登的富庶之地，由于采铜大量伐薪烧炭，进行土法炼铜，森林植被惨遭破坏，水土流失加剧，泥石流灾害频繁暴发。
1950年至1980年，我国因经济建设需要资源，矿产开发曾一度兴旺。西南地区兴建了许多大中型国有矿山，如四川攀枝花钒钛磁铁矿、泸沽铁矿、云南易门铜矿、兰坪金顶铅锌矿、贵州六盘水地区煤矿、重庆地区煤矿、西藏罗布莎铬铁矿等。由于受历史时代的局限，当时人们的生态环境保护意识不强，政府和企业环保投入严重不足。有的大中型矿山没有建尾矿库、拦渣坝、污水处理厂等基本的环保设施，直接向自然环境排放采矿废石、尾矿浆和废水，有的大中型矿山如个旧云锡公司火谷都、牛坝荒、老厂及会泽铅锌矿和昆钢上厂铁矿等，直接利用岩溶洼地、漏斗、落水洞排放尾矿浆，造成了矿山环境地质问题。
从20世纪80年代中期开始到90年代中期，受“有水快流”政策的误导，群采群挖风潮一度泛滥，加之管理与监督措施严重滞后，采矿无章可循，采富弃贫、采厚弃薄、采易弃难，乱采滥挖，造成了矿产资源的巨大浪费和生态环境的严重破坏，诱发了许多矿山地质灾害。如云南省元阳老金山金矿，群采区接连发生两次滑坡，372人死亡，直接经济损失1.4亿元。
进入21世纪，在西部大开发的浪潮推动下，以能源矿山为主的矿业开发又进入了一个新的高潮期，加剧了矿山地质环境的恶化，相当一部分矿床未经严格勘探，大部分矿山没有进行科学设计就开采，特别是乡镇及个体矿业主受经济利益的驱使急功近利，“重开发、轻保护”，只顾大肆开挖资源，急于取得高额经济效益，根本不管环境保护。部分地方政府和部门也片面理解“发展才是硬道理”，存在“先发展起来，再改善生态和保护环境”的观念，监管不力，造成生态环境被破坏，形成了大量矿山环境地质问题。
随着党中央和国务院对生态环境保护工作的日益重视，各级政府和人民群众环保意识逐步增强，国家和西南地区各省相继出台了矿山环境保护的法律和法规，如国土资源部国土资发［1999］36号文《关于加强矿山生态环境保护工作的通知》、各省出台了省级《矿山地质环境保护规定》等，对采矿秩序、矿山环境进行了治理整顿，对新建矿山完善审批程序和制度，矿山地质环境持续恶化的局面得到了初步缓解。但是，由于矿山环境问题由来已久，欠账太多，历史问题难以在短时间内得到解决，新的问题还在一些地方继续出现，生态环境恶化的势头还未得到根本性改变，矿山地质环境保护与整治仍然任重道远。