加快构建有利于保护耕地的新机制

1. 加快构建有利于保护耕地的新机制

国土资源部副部长　鹿心社
严格保护耕地是我国的基本国策。严守18亿亩耕地红线，直接关系到人民的基本生活、粮食安全和社会稳定，关系到国家的长治久安，是必须完成、没有退路的任务。正如大家所言，完成这个任务，守住红线，形势严峻，难度很大，不是一件容易的事，因此必须构建有利于保护耕地的新机制。
大家都知道，2007年度的全国土地变更调查表明，我国耕地面积为18.26亿亩，离18亿亩红线只有2600万亩。造成耕地减少的因素主要包括：生态退耕、非农建设占用、农业结构调整和灾害损毁4个方面。1997～2005年，生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地减少总量的67%，年均减少1144万亩。如何安排退耕还林计划，是确保18亿亩耕地红线的关键；非农建设占用，是造成耕地减少的另外一个重要因素。1997～2005年，非农建设占用耕地2747万亩，占减少总量的18%左右，年均减少305万亩；还有大约10%的耕地减少是因为农业用地调整，将耕地变成了园地等；再就是灾害毁地，每年在100万亩左右。今后，城市化、工业化的加快推进，不可避免还要占用一部分耕地。所以说，严格保护耕地、守住18亿亩红线的任务非常艰巨，但是，完成这个任务，是完全可能的。
国务院刚刚通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。红线能不能守住，不算账就说不清楚。怎么算这个账？要在“节流”和“开源”两方面下工夫。
第一，从建设占用看。《中华人民共和国土地管理法》要求用地单位必须履行耕地“占补平衡”义务，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定：“耕地实行先补后占。”只要切实落实这些规定，非农建设占用耕地就能够补上。
第二，从生态退耕看。为减少因生态退耕造成的耕地减少，2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）发布，要求原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。因此，规划期间不会因生态退耕造成耕地大量减少。
第三，从农业结构调整减少耕地看。由于农业结构调整导致耕地减少和增加并存，我们已同农业部门协商，规划期内通过采取多种措施，引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，将农业结构调整限制在种植业内部，确保不因农业结构调整减少耕地。
第四，从灾害损毁耕地看。其数量主要受自然灾害和防灾能力的影响，规划期内随着水利、地质灾害防治等工程设施的建设和完善，以及加大灾毁耕地修复和补充力度，灾毁耕地数量会有所减少。同时，要通过土地整理、复垦、开发，补充一定数量的耕地。
当然，大家可能会说，18亿亩耕地保不保得住，不是算账的问题。这个问题说得对。保护耕地，确实不能光靠算账，要有相应配套的办法、政策、环境来支撑和保障。关于“守住18亿亩耕地红线”，我曾经说过这样六句话：一是中央的决心，二是全党的共识，三是地方的责任，四是部门的配合，五是社会的行动，六是相应体制机制的保障。如果这几个方面都能做到，耕地就能保护好，18亿亩耕地红线就能守住。现在看来，上面所说的这些条件，有的已经具备，有的已经有相当的基础，有的正在朝这个方向努力，势头很好。
第一，中央的决心。中央在制订《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》时，围绕落实18亿亩耕地红线目标，听取了我们的建议并调整了相关政策。温家宝总理说过一句话：保住18亿亩耕地是一个政治目标，其他工作都要服从这个目标，这是一个原则问题。在2007年年初召开的全国“两会”上，温家宝总理在作《政府工作报告》时，对全国人民庄严承诺：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”
第二，全党的共识。“坚决守住18亿亩耕地红线”正式写进了党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》是全党上下高度一致的意见，是全党的共识。
第三，地方的责任。国务院已经颁布《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，对规划期间各省、自治区、直辖市的耕地保有量，作出了明确规定。下一步，将通过各级土地利用总体规划修编，把责任层层落实下去，落实到乡镇，落实到地块。除了通过规划修编来落实地方责任外，中央还决定把耕地保护作为考核地方政府领导，特别是县（市）级政府领导的一个重要指标。
第四，部门的配合。让国土资源部门一家来保护耕地，肯定不行。严格保护耕地，节约集约用地是各个部门义不容辞的共同责任和义务。随着最严格的耕地保护制度和节约用地制度的落实和推进，现在各相关部门都在想办法严格保护耕地、节约集约用地。我们要共同商量，如何进一步推进这项事业。虽然目前还没有完全做到这一点，但是大家的方向是一致的，正在积极有效地朝前推进。
第五，社会的行动。有的专家、教授说，农民没有保护耕地的积极性怎么行？从某种意义上说，守住18亿亩耕地红线，调动农民的积极性这一点最重要。要设法把保护耕地变成全社会共同关心的事情，作为全社会的共同任务，落实为全社会的统一行动。或者说，要努力向这个方向迈进。其中，最重要的就是要处理好农民同耕地的关系，让他们成为保护耕地的重要力量。
这些年有不少群众因为土地问题信访，其中很多不是为了保护耕地，而是因为他们的利益受到了侵害。可以想像，如果土地使用者对保护耕地没有积极性，地方政府的积极性也不高，只有中央和国土资源部门的积极性高，那么，长期下去，18亿亩耕地将很难保住。
第六，相应体制机制的保障。国土资源部在开展深入学习实践科学发展观试点活动中，我受徐绍史部长委托，到中央党校主持过一次地市级书记学员国土资源管理工作座谈会。他们讲了很多心里话。我说，你们讲的这些我都理解。在现行的体制机制框架下，只要是党政一把手，特别是市委书记想要去做的事情，不管上面的政策怎么要求，下面的人都可以把它做出来。同样，凡是你们各位不感兴趣的事情，不管中央怎么去要求，这个事情恐怕都很难做好。能说基层干部的水平低吗？能说他们不守纪律、不执行中央政策吗？问题在哪里？体制机制有问题。
体制机制涉及许多方面，要守住耕地红线，就必须在构建保护耕地的体制机制上作更深入的思考，采取更有效的办法，更加重视来自基层的创造性实践，从中发现规律，总结经验，真正形成有利于保护耕地的新机制。有了这样的新机制，再加上前面讲的几条，我看18亿亩耕地红线完全能够守得住。因此，国土资源工作者要坚定信心，攻坚克难，全力投入到这场耕地保卫战中，守住耕地红线，造福子孙后代。
（本文根据论坛发言录音整理）

2. 耕地保护的相关研究

严格守护18亿亩耕地的“红线”，要从我国工业化、城市化与农业现代化协同发展的长远战略入手 耕地减少现象依然令人痛心。在本报曝光了重庆南川800亩土地莫名“失踪”事件(详见本报11月19日第四版)的同日，国家土地副总督察甘藏春在报上也撰文指出：目前的征地过程中，的确存在耕地快速减少、牺牲被征地农民利益的现象。对地方滥占耕地事件，国土资源部等相关部门加大了处罚力度，但至今不绝、前赴后继的“踩红线”现象，背后的症结值得深思。作为粮食安全根基的耕地，伴随着保障发展和保护耕地的“双保”压力不断增大，为什么一些地方的“动作”会经常发生变形——热衷于加快征地和出让土地，却忽略了征地应有的法律程序和应当承担的民生职责，以至于出现耕地保护“监守自盗”的行为。分析上述违法行为的背后，我们能看到这样一些深刻背景：其一，随着快速工业化、城镇化发展，我国建设用地需求的惯性增长与其有效供给刚性制约的矛盾不断加剧，耕地保护的宏观目标与耕地建设占用人民利得财富的利益博弈局面仍未根本转变。其二，当前的征地制度导致农地非农化远快于农民城镇化，一些地方征地中“要地不要人”、“占地不用地”，造成了大量伪城市化的农民和大量闲置浪费的农地。其三，土地出让的主体不明，使用监管不到位，一些地方政府忽视农民土地权益，“代行”土地出让，随意改变约定土地用途，甚至变相开发建设，引致耕地“变性”和农村集体利益受损。这也提醒我们，严格守护18亿亩耕地的“红线”，确保农民合法权益的维护，既要从耕地本身着眼，更要从我国工业化、城市化、信托网与农业现代化协同发展的长远战略入手，在城乡发展转型中优化人、地、业三者的密切关系，妥善处理土地经营收益的管理与分配关系，推行耕地数量、质量、生态、时间与空间的全要素保护。对政府来说，当前的主要任务是制定理性的地方发展战略与建设规划，对适宜的征地规模、补偿安置能力及社会保障水平进行综合考量。海南陵水征地模式之所以被称道，就在于它明确了政府、企业、农民的责权益关系，建立了平等协商的土地开发利用规划和土地增值收益共享办法，既保证了合理征地和耕地保护，又保障了被征地农民的发展权。农民作为土地承包经营的主体，既享有权益，也担负有责任。尤其在转型期，针对一些地方不爱农惜地的现象，也亟须创新土地管理机制与政策，根本扭转人为抛荒、压损和侵占的问题，探索建立激励性的耕地保护责任与机制，真正让耕地保护者有其利，让耕地占用者尽其责，使农民保护和利用耕地的长远生计有保障。从古至今，土地问题不仅仅是土地本身。将耕地保护视为一种“立体责任”，在更加宏观的系统中统筹，对“失踪”的土地有更明确的问责，唯此，才能杜绝耕地保护中的“监守自盗”，切实守住耕地“红线”，保证国家粮食安全，保护农民合法权益。 构建全要素的耕地保护体系中国科学院地理科学与资源研究所刘彦随研究员在接受《中国土地》记者专访时强调：耕地是土地之精华。我国耕地保护应当同时强调五大耕地属性：数量、质量、品质、空间、时间。这些年，我们对耕地数量的问题最为关注，对质量的问题开始关注，品质的问题还未关注（比如污染），空间的问题正在浮现（比如耕地重心北移与北粮南调格局潜伏的水资源和生态危机），时间的问题引发争议（比如保障18亿亩耕地红线是保障到2010年，还是2020年，曾经引起争议。基本农田何时不能占用？永久性基本农田何以保证永久不变？）长期以来，一味强调保护耕地数量（面积）事实上弱化了耕地其他几个方面的重要属性，像耕地重用轻养、粗放经营、质量退化，追求产量、污水灌溉、过施肥药的后果是非常严重的。战略是灵魂，规划是指南，数字是台账。从我国基本国情出发，希望尽快确立数量、质量、品质、空间、时间等全要素的耕地保护理念与准则，并落实到土地利用总体规划、土地整治工程、耕地占补平衡的具体实践。并建议当前正在开展的土地管理法修订工作能够予以考虑。

3. 以科学发展观为统领积极探索耕地保护工作新路

河南省安阳市国土资源局副局长　钟会学
安阳市位于河南省最北部，晋、冀、豫三省交界处，是河南省重要的工业、农业生产基地和豫北区域性中心城市。全市土地总面积7354km2,2007年全市农用地、建设用地和未利用地占土地总面积比例分别为71%,14%和15%，耕地占土地总面积的56%，人均耕地1.14亩。作为土地管理工作最为重要的工作内容之一，近年来，安阳市耕地保护工作以全面构建符合科学发展观要求的耕地保护机制为目标，力求探索出一条既符合科学发展观要求，又符合当地实际的耕地保护工作新路。
一、立足实际，切实提高耕地保护的认识
思路决定出路。按照科学发展观要求做好耕地保护工作，必须立足当地实际，认清形势，牢固树立科学的耕地保护观念。
土地利用现状变更调查结果显示，1996～2006年，全市耕地总面积从415098公顷减少到了408367公顷，10年间净减少6731公顷，尽管实现了建设占用耕地的“占补平衡”，但平均每年减少673公顷耕地的绝对量仍然不小。特别是近几年，安阳市进入一个城镇化、工业化发展的相对高峰期，建设占用耕地数量急增。按照全面建设小康社会规划目标的要求，到规划期末，即2018年，全市总人口将达到582万。即使全市严格落实耕地“占一补一”政策要求，不考虑灾毁等原因造成的耕地减少，到2018年全市人均耕地面积将减少至0.93亩，这个数字十分接近联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线。再从全市耕地后备资源分析，1999年以来，就在安阳市不断大力开展土地开发整理补充耕地的同时，耕地后备资源迅速减少，耕地保护与保障发展深层次的矛盾日益加剧。同时，考虑到国家宏观形势和要求，到2010年，全国耕地保有量必须保持在18亿亩，加强耕地保护，不断提高资源保障能力，成为贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求，对地方而言，更是推进全市经济社会又好又快发展的必然要求。
面对严峻的形势，我们逐渐认识到：保障与保护内在的辨证统一，决定了保护耕地是实现全市经济社会又好又快发展的大前提。同时，保护耕地并非也不能死死抱住耕地不放，而是必须按照科学发展观要求、经济社会发展客观规律要求和资源永续利用要求，妥善处理保护与发展的关系。从节流与开源两个方面、内涵与外延两个层面入手，切实实现由单一的数量保护向数量、质量和生态全面管护的耕地保护模式转变，促进耕地的永续利用。
二、建立耕地保护目标责任制，做好做足“保护”的文章
保护耕地的首要任务是保“量”，全市现有耕地612.55万亩，其中基本农田529.59万亩，必须力保。安阳市的主要做法就是建立耕地保护目标责任制：各级党委、政府将耕地保护列入政府责任考核目标，实行“一把手”负责制。市里成立了以市长为组长，国土资源、农业、水利、林业、财政、监察、统计等相关部门负责同志为成员的领导小组，加强对该项工作的领导和协调。各县（市、区）也成立相应领导班子和工作机构，具体落实耕地保护责任目标要求的各项工作。县（市、区）政府与各乡镇及村（居）民委员会，层层签订了《基本农田保护责任状》，建立健全了耕地保护责任机制和工作网络。市里每年10月对各县（市、区）耕地保护目标责任履行情况进行考核，对考核认定为不合格的责令整改，整改期间暂停该县（市、区）的农用地转用和征地审批。
三、稳定数量，严格落实建设占用耕地“占补平衡”制度
自1999年以来，全市先后投资6900余万元，实施了11个市级土地开发整理项目，新增耕地2144公顷；各县（市、区）共实施土地开发整理项目544个，总投资10709万元，新增耕地4225公顷，确保了全市耕地“占补平衡”。此外，国家和省在安阳市投资土地开发整理项目22个，总投资16000余万元，新增耕地1300余公顷，促进了全市耕地总量动态平衡目标的实现。
（一）理顺后备资源管理机制
开展土地开发整理，必须理顺后备资源管理机制。结合安阳市实际情况，安阳市研究制定了《安阳市后备资源管理办法》，统筹安排土地开发整理项目，及时解决了土地开发整理中存在的市—县、区—县之间经济发展与耕地后备资源不尽协调（市本级及市辖区用地需求大，后备资源少，补充耕地难；各县相对经济发展滞后，新增用地小，后备资源完成“占补平衡”工作有余）等突出矛盾和问题，确保经济社会发展与后备资源开发相协调。
（二）建立和完善补充耕地储备、基本农田补划储备制度
对完工验收的国家、省投资土地开发整理项目和“占补平衡”项目，专门建立台账，及时纳入补充耕地储备库，符合基本农田条件的，纳入“基本农田补划储备库”。
（三）深入开展基本农田保护样板县、乡（镇）活动
市级国土资源部门在全市开展创建基本农田保护样板县活动，各县（市、区）根据当地实际，开展了创建基本农田保护样板乡、镇的活动。以点带面，示范带动，促进基本农田保护工作，并对基本农田保护样板县、乡（镇）坚持做到“五个到位”，即基本农田保护区划定到位；各项管理保护制度到位；宣传教育引导到位；管理保护措施到位；奖惩兑现到位。
四、多措并举，不断加强耕地特别是基本农田质量建设
根据农用地分等定级成果，安阳市耕地结构中，中、低产田比重较大，基本农田内部中、低产田也占相当部分。要提高耕地质量，结合高达85%的基本农田保护率，就必须抓好“基本农田”这个耕地保护的主要对象。
（一）高标准划定基本农田，使高质量耕地优先得以保护
在基本农田划定工作中始终坚持对基本农田保护实行“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”的方针，坚持贯彻“一个落实”、“两个结合”的原则（即落实土地利用总体规划确定的基本农田保护任务，坚持基本农田保护区调整划定与农业生产结构调整相结合，与生态环境建设相结合），把最好的耕地先行划为基本农田进行保护。
（二）综合采取生物措施、工程措施等，加大农田基本建设力度
主要是通过退耕还林，营造水土保持林和防风固沙林，增加林木覆盖率等措施，改善区域生态环境。包括近年国家和省在安阳市投资的土地开发整理项目，全部安排在基本农田保护区内。通过田、水、路、林、电、灌综合治理，使基本农田质量逐步提高。同时，在全市建立了地力养分定位监测点148个，进行土壤养分含量化验与分析，及时掌握土壤养分含量状况，宏观指导农作物科学施肥和培肥地力。
（三）有条件地开展“三项整治”，优化耕地布局
主要针对布局零散地块和农村闲散地、砖瓦窑厂及工矿废弃地等进行综合整治。自2004年来，按照进一步优化耕地布局和结构，改善生产条件，提高农业综合生产能力的要求，在全市范围内深入开展了以“空心村”、砖瓦窑厂和工矿废弃地为主要对象的“三项整治”工作，并坚持与农业生产结构调整相结合，与生态环境建设相结合，通过整治新增耕地2万余亩，对符合条件的全部纳入基本农田补划储备库，有效促进了耕地布局的优化。
安阳市作为国土资源部确定的全国市（地）级土地利用总体规划修编试点，下一步，在新一轮规划修编过程中，我们将按照严格落实耕地总量动态平衡制度要求和结合“农业立市”的战略发展思路，继续深入探索和研究耕地保护的有效措施。重点是深入研究土地利用的区域管制措施，统筹协调经济发展与耕地保护的规模、布局，探索提高耕地质量的规划措施，制订鼓励发展现代化粮食生产区等相关制度，促进耕地资源的永续利用和粮食生产能力的稳步提高，不断增强土地资源对可持续发展的保障能力。
五、厉行节约集约用地，最大限度缓解新增建设用地占用耕地压力
坚持节约集约用地，提高土地利用效率，相对于耕地保护而言是间接的，但其本质与保护耕地的目标和要求相一致，也是协调地方经济发展与资源利用的必由之路。只有最大限度地盘活、高效利用存量建设用地，才能最大限度地缓解占用耕地压力，实现从节流层面保护耕地的目标。厉行节约集约用地，总的来讲有三条路：节约用地，就是各项建设要防止贪大求洋、浪费土地，尽量少占或不占耕地；集约用地，就是努力提高现有存量建设用地的利用效率、产出率，满足各类用地需求；盘活存量土地，包括对闲置、低效利用土地的挖潜、整治、再利用等。
（一）开展调查、编制规划，优先安排和利用存量土地
为深入挖潜和盘活存量土地，安阳市于2005年在全市范围内开展了存量土地专项调查工作，基本摸清了存量土地家底，并利用调查成果，结合城市规划制定了专项详细规划，优先用于安排招商引资等项目，有力促进了存量土地的再利用。
（二）大力推行标准厂房建设，提高土地资源要素的流动性
安阳市从2004年开始，逐步引导工业项目向开发区和工业集聚区集中，并在开发区和工业集聚区大力推广标准厂房建设，要求各县（市、区）必须安排土地利用计划专项用于厂房建设，并对标准厂房用地提供一定的扶持性优惠政策。如此一来，不仅把土地要素“搞活”了，而且企业还降低了固定资产投资和经营成本。
（三）严格控制工业项目单独选址建设
一方面积极引导中小企业进驻标准厂房，如对适合于多层标准厂房生产的电子电器、生物工程、软件工程、服装加工、物流配送等无污染行业，原则上要求必须在工业集聚区、开发区（园区）标准厂房安排；另一方面从投资强度、投资规模等指标进行控制，提高独立选址建设门槛。比如在高新区，对投资强度达不到每亩150万元或投资规模1000万元以下的工业项目，一律不再单独供地，必须进驻标准厂房。
以上仅是安阳市在耕地保护方面的一些主要做法，尽管作了一些探索，但也存在一些不足之处和问题，有待进一步深入研究和完善，比如对耕作层保护的具体操作问题，后备资源日益匮乏条件下的“占补平衡”问题，节约集约用地的新机制研究等。

4. 保护性耕作技术的介绍

本书集图文表于一体，新颖鲜明，是推广机械化保护性耕作技术的实用参考书。

5. （2）耕地保护的制度和机制进一步完善

随着我国经济的高速发展和城市化进程的加速推进，耕地保护的形势越来越严峻。为适应新形势的要求，实现坚守18亿亩耕地红线的目标，2007年我国耕地保护的制度和机制得到进一步完善。
一是拓宽耕地保护资金渠道、增大资金投入。2007年国家开始提高新增建设用地土地有偿使用费的征收标准，即在原有基础上提高1倍；在资金的分配和管理方式上，中央分成部分参照上年的基本农田面积、灌溉水田面积等因素，分配给各省（区、市）的专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出，中央原则上不再以下达土地开发整理项目预算的方式分配。这为基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发开拓出更加稳定的资金渠道，使资金投入得到充分保障。
二是出台《省级政府耕地保护责任目标考核办法》。明确提出了各省级人民政府的负责对象（耕地保有量和基本农田保护面积）、第一责任人（省长、主席、市长）、考核标准和方法、参照依据等，通过建立省级政府耕地保护目标责任制度来切实加强耕地保护。在此基础上，各级政府制定相应措施，如天津市提出耕地保护目标责任制法制化条款、河南省政府与 18个省辖市签订耕地保护目标责任书等。
三是按建设项目全面考核耕地占补平衡。在《土地管理法》实施以来首次按建设用地项目全面考核2006年耕地占补平衡情况，通过算“细账”、检验“项目平衡”，确保占用耕地的建设单位真正履行补充耕地的法定义务，有利于各地进一步加强和改进耕地占补平衡管理工作。
四是试行补充耕地数量质量按等级折算。即按照“边补边占”和“先补后占”两种补充耕地方式和程序，通过检验等级折算系数和土地开发整理项目初步设计规范建议，不断总结和完善折算的操作方法和实行折算后耕地占补平衡有关工作，为全面推行折算奠定基础，最终实现用增加补充耕地数量来解决质量不高的问题，保持耕地生产能力的平衡。
五是《土地复垦条例（修订草案）》广征意见。草案在土地复垦费缴纳制度、土地复垦激励机制和土地复垦监管制度建设方面进行了有益的创新，有利于从根本上破解我国土地复垦与管理中的难题。
六是颁布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》。新的《耕地占用税暂行条例》将现行条例规定的税额标准的上、下限都提高4倍左右，占用基本农田的还应当在上述适用税额的基础上再提高50%；同时还包括首次将外商投资企业和外国企业纳入耕地占用税的征收范围等内容。在新的经济社会发展阶段，上述措施有利于节约、集约利用城市土地，也有利于增加资金投入、强化耕地保护作用。

6. 保护性耕作技术的内容提要

保护性耕作是针对旱区缺雨少水、蒸发严重、土地贫瘠、产量低而不稳、水土流失严重、难以持续发展的局面而提出的一种保水保土、增产增收的新型耕作技术。本书主要介绍以机械化作业手段实施保护性耕作技术的途径、方法、经验、理论、试验、规则以及新的研究成果。包括：保护性耕作的概念、起源、发展、国内外现况；保护性耕作技术原理；保护性耕作技术体系；机械化保护性耕作的相关规程；机械化保护性耕作实施效果监测和田间试验及数据采集以及有关附录。

7. 耕地保护

（1）进一步完善耕地占补平衡制度
大力推进土地整治工作，促进耕地质量保护。2011年全国超过10000个土地整治项目通过验收，新增农用地近24万公顷，新增耕地23万多公顷，总投资超过220亿元。耕地占补平衡在内涵上要充分体现耕地数量与耕地粮食产出水平、经济效益的协调一致性，对建设占用的耕地不仅要“有补充”，新增的耕地更要“有人种、能产出、得收益”，确立“数量-质量-生态平衡”的新内涵。既要坚持把土地整治尤其是耕地整理作为实现耕地保护的重要途径，同时也要从提高产出总量的角度不断加大中低产田的改造力度，通过土地整理复垦和改造中低产田，确保耕地质量不降低。要注重采用经济手段，充分调动中央、地方、企业、农民等耕地保护主体的积极性，理顺各主体之间的利益关系。此外，还要通过建立多种激励机制，从政策上、资金上、指标上对耕地大省、粮食主产区、基本农田保护示范区等给予奖励与补助，探索建立耕地保护奖励基金，加大表彰和奖励力度，并引入社会监督机制，进一步完善土地整治项目保修制度和项目施工质量责任追究制度。
专栏4 各地积极探索城乡建设用地增减挂钩实践
2011年2月，国土资源部会同八部门组织开展了城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查。从2006年开始，城乡建设用地增减挂钩试点已经进行了6年，先后四次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，试点涉及省份共27个。从清理检查情况看，大多数试点地方注重尊重农民意愿、维护农民权益，绝大多数地方严格按项目区进行规范管理，并做到建新拆旧控制在县域范围内，基本上做到了“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”。
城乡建设用地增减挂钩工作具有积极意义。一是促进了土地复垦整理，加强了耕地保护，项目区实现了建设用地总量不增加、耕地总量不减少、耕地质量不降低的目标；二是优化用地结构促进土地节约集约利用，我国农村建设用地比较粗放，通过增减挂钩，可有力促进闲置、低效农村建设用地的整理，切实提高土地利用率；三是增减挂钩提供的建设用地，弥补了农用地转用指标的不足，拓展了新的发展空间，有力地促进了县域经济发展，推动了农村城镇化进程，加大了城乡统筹的力度。
各地积极探索如何实现城乡建设用地增减挂钩，在实践过程中形成了重庆“地票交易”、天津“宅基地换房”以及江苏“万顷良田建设工程”等各具特色的发展模式。
重庆“地票交易”模式。重庆2008年依托城乡建设用地增减挂钩政策，利用级差地租原理，把闲置、废弃或节约的建设用地复垦为耕地形成权利凭证后，在农村土地交易所公开交易，从而转化为可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标，即地票。“地票”作为一种新事物，使固化、不可转移的土地资源实物化，以票据形式转化为可流动的资产进行交易，是中国农村集体建设用地制度改革、构建城乡一体化建设用地市场的一项重要探索；“地票”价格统一；操作超越了传统的“挂钩”试验的行政区界限；先复垦还耕，验收合格后增加的耕地指标再上市拍卖，降低耕地复垦风险。
天津“宅基地换房”模式。“以宅基地换房”指在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕地面积总量不减少，充分尊重农民意愿，高水平规划设计和建设一批有特色、利于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城中的一套住宅，迁入小城镇居住，同时由村、镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补平衡。规划建设的新型小城镇，除了规划农民住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，并以土地出让获得的收入平衡小城镇建设资金。具体来讲，就是在农民自愿的基础上，用村民现有宅基地统一置换小城镇的楼房，实现农民向城镇集中、工业向小区集中、耕地向大户集中，农民由第一产业向第二、三产业转移。2006年天津作为国土资源部城乡建设用地增减挂钩第一批试点。
江苏“万顷良田建设工程”。江苏省以“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”为主题，将农村土地开发整理复垦与增减挂钩政策相结合，于2009年启动“万顷良田建设工程”，具体指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现以农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显为目标的一项系统工程。
（2）西部地区违法用地相对突出
全国共发现土地违法行为7万余件，涉及土地面积5万多公顷，同比分别增长5.8%和11%（图13）；从区域分布看，西部地区违法用地相对突出，违法用地面积占全国的45.6%，同比增长75.2%；从违法用途看，交通基础设施等重点工程项目较为突出；从违法主体和违法性质看，企事业单位“以租代征”违法用地进行非农建设问题较为突出。

图13 土地违法案件本年立案和涉及土地面积情况

8. 我国耕地保护与利用面临诸多挑战

当前，我国耕地保护与利用工作面临诸多挑战。耕地质量平均等级不高，中低等级占三分之二以上；耕地退化加剧，东北黑土有机质下降，南方红黄壤酸化，北方土壤干旱盐渍化，障碍退化耕地面积占比达40%。
这是记者从中国农业科学院3日举行的“科技创新引领耕地保护与利用”新闻发布会上了解到的消息。
中国农科院农业资源与农业区划研究所副所长周卫表示，面对人多地少的国情，长期以来我国采用高投入、高产出模式，加剧了土壤酸化和农业面源污染，迫切需要充分发挥农业科技的作用，推动耕地保护利用与地力提升，保障国家粮食安全和生态安全。
2020年中央经济工作会议提出解决好种子和耕地问题，要求牢牢守住18亿亩耕地红线，加强高标准农田建设，实施国家黑土地保护工程。
周卫表示，“十三五”期间，中国农科院坚持以科技前沿和国家战略需求为导向，持续加强基础理论创新、关键技术研发与重大产品研制，在东北黑土地地力提升与可持续利用技术、南方低产水稻土改良与地力提升关键技术、典型红壤区农田酸化特征及防治关键技术构建与应用、主要粮食作物养分资源高效利用关键技术等方面取得较大进展。
其中，中国农科院牵头、全国相关单位联合攻关，明确了东北黑土地过去30年的有机质时空演变特征，定量评估高强度种植的影响，探明了有机物料长期利用效率，实现了土壤有机质定向培育目标的定量化。通过研究推广黑土地地力提升、水肥资源高效利用及种植制度优化等技术与规范，使东北黑土地有机质提高12%至16%，玉米平均增产5%。
据了解，“十四五”时期，中国农科院将加快建设国家耕地质量科学研究中心重大科技平台，推动全国农田建设综合监测监管系统业务运行，围绕东北黑土、南方红黄壤、北方旱地等“三块地”深入开展科技攻关，开展土壤培肥与地力提升重大科技攻关，为国家耕地保护提供科技支撑。