非营利组织 企业 政府之间的区别和联系

1. 非营利组织 企业 政府之间的区别和联系

1，从概念的内涵看，非政府组织是在政治领域中定义的，它主要包括各种利益群体的组织，例如工会、妇女组织、行业协会、职业团体等。
2，从字面意义上看，企业当然也属于非政府组织，但由于它不在政治领域中，因此从概念的内涵看，不能将它包括进来。

扩展资料非营利组织是指不以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。非营利组织所涉及的领域非常广，包括艺术、慈善、教育、学术、环保等等。
它的运作并不是为了产生利益，这一点通常被视为这类组织的主要特性，同时具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。
非营利组织有时亦称为第三部门（the third sector），与政府部门（第一部门）和企业界的私部门（第二部门），形成三种影响社会的主要力量。
非营利组织还是必须产生收益，以提供其活动的资金。但是，其收入和支出都是受到限制的。非营利组织因此往往由公、私部门捐赠来获得经费，而且经常是免税的状态。私人对非营利组织的捐款有时还可以扣税。
非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会，是介于政府与营利性企业之间的“第三部门”。
参考资料来源：百度百科-非营利组织

2. 求一篇政治论文（2000字）

食品安全是一个复杂的社会问题，各个国家都对食品安全监管高度重视，我们通过对我国食品安全监管模式的反思，结合我国政府主导型社会的背景，在政府主导型社会的基础上构建政府主导下的食品安全综合性监管模式。


2005年从“苏丹红”事件到牛奶事件、甲醇啤酒、孔雀石绿、致癌薯条，食品安全的问题引起全社会的关注。“民以食为天，食以安为先”，国家食品安全是人类生存和发展的基础，它关系到每个食品消费者的切身利益、社会的稳定和社会公共利益。试想一个国家连公民的食品安全都不能保障，那么它的职能如何实现？它又怎能代表公民的利益、实现社会公共利益可持续化发展呢？我们面对食品安全问题的挑战，我们不得不追问和反思我国的食品安全监管制度、监管机制和监管模式？
一、我国食品安全监管模式的理性反思
（一）、公权力视角下食品安全监管的反思。我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府控制了社会的各个方面，对食品安全的监管也作为一种行政权力，完全由政府代表国家行使监管权力。改革开放之后，引入市场机制，但是我国是政府主导下市场经济改革，并在此基础上形成政府主导型的社会。它是不完善的政府和不完善的市场的混合，市场失灵必然导致市场垄断、外部性问题、信息不对称、道德风险和逆向选择等问题，所以在食品安全领域，政府作为社会公共利益的主要代表，政府公权力是必须涉入的，运用政府公权力在立法、执法、司法、法律监督方面具有天然的成本优势。因为政府食品安全监管立法权、执法权、司法权是一种纯粹的公共产品，根据新制度经济学的理论，它的资产专有性程度高，提供替代产品供给的成本代价高昂，并且很难获得法律上的权威性；若由私权利主体在食品安全监管立法、执法、司法方面供给，它的经济成本、社会成本是巨大的，不能发挥政府权力的规模成本优势、政府公信力优势，也必将造成社会监管成本的增加。
由于政府的理性经济人假设，必然出现政府监管失灵、低效问题，导致政府供给公共产品的社会成本增加。我们可以从以下几个方面分析：第一，食品安全监管的产权难以界定清晰，而产权不清晰导致信息不对称，政府官员在缺乏有效的激励制约机制下，很容易被食品利益集团“捕获”，可能出现权力异化、出租和寻租，出现政府监管行为与监管收益的“弱相关”的现象，导致政府监管行为违背社会的公共利益；第二，政府对食品安全监管的单一供给模式，公众对监管制度没有可选择性，政府在没有相应竞争压力的情况下，缺乏制度创新的动力，致使行政监管的效率低下，不能及时满足社会对食品监管需求，出现制度需求和制度供给的不均衡。在新制度经济学看来，在制度供给和制度需求不均衡的情况下，产权难以界定清楚，社会资源会产生巨大的浪费，增加整个社会的交易成本；并且食品安全监管直接关系地方经济利益的得失，使得地方政府对新制度抵制、修正，阻碍新制度的实施；第三，政府监管的的成本巨大，导致政府不愿意或者没有能力监管。因为食品安全技术性、专业性很强，而受监管主体在技术上往往拥有信息成本优势，政府要想对受监管主体有效监管，必须在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力、精力，形成庞大的官僚组织，直接增加政府监管成本，甚至，政府考虑到财政预算，监管的成本收益，不愿意提高监管能力；第四，政府监管行为的单方性、强制性、刚性， 导致行政监管行为的不易接受性，受监管主体可能会对监管行为不服，导致监管执行困难，增加行政的执行成本，也会引起不必要的争端，增加社会的诉讼成本；并且政府行为的单方性，信息不能在政府、受监管主体和消费者之间有效沟通，致使制度供给的非合意均衡，出现“零和博弈”和“负和博弈”，政府监管达不到帕累托最优效果。[1]
（二）私权利视角下食品安全监管的反思
私权利主体包括食品企业的投资者、生产者、经营者、消费者等，他们都可以成为食品安全监管的主体，其中消费者与食品安全利益关系最大，并且其他私权利主体在一定的程度上本身也是消费者，所以在这里我们主要反思消费者监管模式。食品安全关系到每个消费者的切身利益，他们的监管行为和监管收益“强相关”，他们对食品安全监管的动力最强，呼声最大，他们通过各种渠道对相关主体施加压力，通过公民的投票权、结社权推动国家、第三部门的监管，他们是食品安全监管的基础力量；食品消费者代表的利益主体最广泛，利害关系最明确，他们可以通过消费者购买指数消费者对受监管主体的经济利益进行影响，使受监管主体认识到食品安全关系到自身的经济利益、利润；同时食品消费者也可以通过诉讼等法律方式实现对受监管主体的监督，加大受监管主体的机会主义行为的成本，使他们在巨大的经济成本压力下规范运作，降低社会成本；最后食品消费者的直接监督行为，在一定程度上制约了受监管主体的机会行为，也在另一方面节约了政府、第三部门的监管成本。
虽私权利主体监管行为和收益“强相关”，但不一定必然促成“正相关”。由于信息的不对称，食品供给者具有明显的信息成本优势，他和消费者之间存在严重的信息不对称，食品消费者获得食品安全信息的成本高昂，也不可能在购买食品时收集所有相关的食品安全信息；另外食品安全信息具有专业性、技术性特点，普通的消费者也不具有收集、分析、判断的能力，并且信息收集、分析、处理的成本巨大；还有一些安全隐患需要较长的时间才能发现，如果这也需要消费者自我鉴别，也是成本高昂，也不具有可操作性；普通消费者提起食品安全诉讼，面对的是实力雄厚的企业，食品安全的举证需要较强的专业性，消费者在举证责任方面也很困难，这也增加了消费者的诉讼成本；还有食品安全关系重大，一旦发生事故，它的社会危害后果不堪设想，比如“公地悲剧”的出现，这些都论证了消费者个体食品安全监管的社会成本巨大，不具有可操作性，不利于保障消费者的基本权利。
二、我国食品安全监管模式合理重构的路径选择
（一）、社会权力视角下的食品安全监管
通过对公权力视角下食品安全监管和私权力视角下食品安全监管的反思，我们可以看到两种监管导致的“市场失灵”和“政府失灵”，监管缺乏多元性、公开性、互动性、参与性和开放性。为提高监管的效率，我们可以将视角转向社会权力领域，引入社会的力量、资源和组织，而第三部门契合了社会权力融入食品安全监管的需要。
第三部门是指，以供给准公共产品为主要取向，不以盈利为主要目标，不具有强制性，实行自愿和自治式运作，独立于政府主体和私人主体之外的民间组织机构。[2]它具有以下特征：第一，准公共性，它的设立是为了实现和维护以社会整体利益优化，主要供给准公共产品，不以供给私人产品为主要取向，不以盈利为主要目的，既没有私人主体的唯利性，也不象政府那样具有超市场性，虽然也要引入竞争机制，但它面向市场但不屈从于市场、超脱于市场但不能超越于市场；第二，非强制性，即完全不能（或主要不能）像政府部门那样借助于政府机器的强制力量来开展活动，也就是说，它应当主要靠自愿和自治的方式来运作；第三，民间性，即它在法律地位上是不能是政府的附属物，在人员任免上不能是政府编制，在业务活动上不能是政府命令或包办，这也是独立性的要求和表现，即它必须同时既独立于政府部门之外，又独立于私人部门之外，以保证它的管理规范、公平、公正，平衡协调政府和私人之间的关系，使它的管理更有可执行性，可接受性；第四，专业性，食品的安全信息具有较高的技术性、专业性，而且受监管者总是具有信息成本优势，这就需要第三部门主体具有专业性，能在相关的专业、行业、领域提供专业的服务，平衡各主体信息不对称之间的矛盾。并且第三部门是公众组织，它代表相关利益群体的公共利益，能更好的协调政府、受监管主体和消费者的利益关系，促使第三部门的食品安全监管行为与监管收益“正相关”。
第三部门所具有的特征，使它对食品安全监管时更具有效率性、公正性、互动性、可接受性、专业性、参与性和开放性，降低具体食品安全监管的社会成本。第一，降低食品安全监管的立法、执法、司法成本。第三部门的融入，促成了政府、受监管主体、消费者之间的互动，一定程度上克服了信息不对称，使国家在进行食品安全的立法时，充分考虑了其他监管主体和利害关系人的利益，增加了国家食品安全立法的科学性；第二，第三部门在提供技术、标准方面的专业、中立、公正，提高了食品安全监管的权威，增加社会受监管主体对监管行为的接受程度，使食品监管的规定利于执行，减少了食品安全监管的执行成本；食品安全监管立法的科学完善，执行的可接受性，减少了监管方面的纠纷，减少了不必要的诉讼成本，减轻国家司法资源的压力；第三，降低社会的交易成本。第三部门具有开放性、互动性、多元性和参与性，可以在政府、消费者、受监管主体之间搭建了信息平台，食品安全信息低成本的向公众公开，消费者易于收集、分析、判断食品安全信息，相关主体在较低的信息成本下进行交易，降低了食品交易的契约成本，增加消费者对食品安全的信心指数，提高消费者的消费信心，增加社会的经济收益；第四，降低食品安全监管制度的供给、变迁、创新的成本。由于政府、第三部门、消费者共同参与对食品安全的监管，首先在数量上增加了公共产品的供给，即增加了社会的总收益。再者，三元主体的供给，势必出现有效的竞争格局，在巨大竞争的压力下，供给主体必将提高供给的质量；三元监管主体之间是合意均衡，信息合理高效流动，监管制度更易于实现相对均衡，加快制度变迁的周期，降低食品安全监管的制度变迁成本；三元监管主体之间的有效竞争，增加了整个社会监管制度创新的动力。
（二）、政府主导下的食品安全综合监管模式的构建
我们通过对公权力和私权力在食品安全监管方面的反思，引入社会权力、力量、资源对食品安全进行监管，社会权力能有效得平衡政府、受监管主体、私权利主体的利益关系，克服食品安全监管中的信息不对称问题以及市场经济中的外部性、道德风险和逆向选择。但是我国长期实行计划经济体制，我国的市场经济改革也是政府主导下的改革，政府权力无处不在，并且长期形成了“大政府”和“小社会”、“强政府”和“弱社会”的局面，所以我国的食品安全监管也必须建立在政府主导的基础上，尤其是我国目前是社会转型期和政府转轨期，是不完善的市场和不完善的政府并存，若离开政府的主导进行食品安全监管是难以想象的，也难以实现食品安全监管的社会公共利益。政府主导下的食品安全综合监管体系可以实现监管行为和监管收益的“协调、可持续性正相关”。
1、政府强化在食品安全立法、执法、司法方面的监管。
第一，强化食品企业的市场准入标准。建立严格的食品企业市场准入制度，从源头上禁止不合格食品企业进入市场，是食品安全防护网的首要防线。我国法律应该明确食品经营企业具备的卫生条件和检测手段，对食品企业的立项、安全状况进行实质性审查，增加对食品企业的投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核，强化企业的社会责任；第二，整合我国食品安全相关的法律体系。我国目前对食品安全监管的主要法律法规有《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等，这些法律存在交叉、重叠、矛盾、空白，对同一食品违法行为，法律又不同的规定，有些规定甚至是矛盾的，但对有些违法行为，却出现法律的空白，没有相应的法律去规范，导致执法上的混乱；第三，组建政府监管的综合机构，提高监管效率。建立一个立法、行政、司法三权合一且跨地区、跨部门、跨行业的横向监管机构，以中立者的身份在政府、受监管主体、消费者之间保持均衡，通过建立激励机制，实现监管的专业化和规模化；第四，加大受监管主体的违法责任后果。食品企业是理性经济人，也具有机会主义倾向，它们在进行食品的供给时，拥有较大的信息成本优势，如果对违法后果的预期成本低于违法收益，它们会尽一切努力实现自我利益最大化，不惜损人利己，公然违背政府法律，甚至损害社会整体利益。所以必须加大违法责任后果，综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事处罚，对受监管主体以经济、能力、商誉处罚，增加受监管主体的违法成本，使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制机会主义行为。正如孟德斯鸠所言“虽然欲望可能会促使他们做坏人，然而利益却阻止他们这样做”。[3]
2、政府加大对第三部门的培育和支持。
第一，政府应通过立法确定第三部门的法律地位。目前我国第三部门主体的数量有限，质量不高，不能满足对食品安全监管的需求，并且我国第三部门的法律地位不高，没有完全独立的法律地位，在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展，第三部门的监管将成为食品安全监管的重要力量，所以要大力发展第三部门，赋予其独立的法律地位和法律人格，使他们能独立得做出行为，政府也要把具体的食品安全管理权限回归给第三部门，使他们拥有准公共权力，保障它们的独立性、权威性、公正性；[4]第二，政府培育体系完整的第三部门组织。第三部门组织是监管食品安全的重要力量，要实现监管的作用，必须建立完整的组织体系，即建立制定食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构，各机构分工合作，相互独立，相互配合，共同实现对食品安全的监管。第三，政府建立综合性监管网络，综合性监管本质是整合社会资源，利用整个社会的力量来实现监管目标，即调动政府立法、执法、司法监管、第三部门具体业务管理、媒体舆论监督、个人的起诉监督等，并利用网络平台，及时通报、发布食品安全的信息，并且实现在各监管主体之间信息共享，降低公众收集食品安全信息的成本。
3、政府确保消费者的权利，建立消费者监管的利益驱动机制。
第一，确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。无论是政府主体的监管，还是第三部门的监管，都是由具体的个人来操作，而每个具体的个人都将扮演消费者的角色，最终落实到每个消费者的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权，也就客观上推动政府主体监管和第三部门主体的监管的实施；另外，消费者个人利益受到侵害，也最有动力对政府和第三部门施加压力，比如，向消费者协会投诉或者向人民法院起诉，来促使他们履行监管义务，实现对食品安全的依法监管。第二，建立消费者监管的利益驱动机制。消费者也是经济人，是市场中的弱势群体，在维护自己的权利时也要考虑成本收益，尤其是对抗实力强大的企业，所以政府要建立利益驱动机制，用利益来引导消费者的行为，提高消费者监管的动力。[5]政府尽量提供充分的食品安全信息，以克服信息不对称，促使消费者有能力进行更有的效的监管。减轻消费者在食品安全诉讼中的举证责任，延长起诉时效，提高受监管主体对消费者的民事赔偿标准，使消费者愿意起诉维护自己的权利。同时，政府要加大宣传，正确引导消费者健康消费，减少消费者的道德风险和逆向选择的概率。

3. 政策失灵和市场失灵区别在哪里呢？

作为一种现象，公共政策失灵在各国的实践中屡见不鲜，并且给社会经济的发展造成了明显的负面影响。因此，对于公共政策失灵的各种表现、发生的原因、以及如何克服等一系列问题的探讨无疑具有很强的实践意义。对于转型时期的中国来说，其研究的现实必要性就更为突出。 

从理论的角度看，当前学术界对公共政策失灵的系统研究并不多见。许多论著将政府失灵直接等同于公共政策失灵，这是欠妥当的。因为在政策主体多元化和网络化的今天，公共政策失灵是完全由政府造成的吗？应该由政府承担全部责任吗？而且，公共政策并不是政府的唯一工具。比如在中国，很多政府行为实际上并没有明确的政策依据，而是按照一种"潜规则"在运作，由此导致的政府失灵显然不能等同于政策失灵。另外，中国许多的公共政策实际上是由执政党制定的，这样，公共政策失灵就更非政府失灵所能解释的了。那么，在当前中国，公共政策失灵究竟呈现出怎样的状况呢？ 

除了要逐一揭开上述疑团之外，本文还基于另一个更为宏大的考量。台湾学者林水波、陈志玮近年撰文指出，"以政策失灵为切入视角，给政策分析提供了另一个研究领域"。[1]对此，笔者深以为然。因为历来的政策分析大多从正面入手，比如为了使某项政策获得成功，应该如何设计从政策的规划制定到执行反馈等一系列的环节。这类研究注重从应然的角度对公共政策进行规范分析，却忽略了实然角度的经验研究。换句话说，在经验世界里面，公共政策没那么容易获得成功，失灵是常有的现象。因此，很有必要将政策失灵作为专门的对象，去研究政策失灵的前兆、表现、类型、原因、后果、以及如何最大限度地去预防和克服，等等。正是从这个意义上说，公共政策失灵是政策分析的一个新领域。 

二、政策失灵研究的简单回顾 

如前所述，学界多将公共政策失灵直接等同于政府失灵，一般对此二者并没有明确的区分。从众多政府失灵的研究当中，我们可以大致剥离出公共政策失灵的原因：1）公共决策实际上是各种特殊利益之间的缔约过程，很难找到作为决策目标的公共利益；2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷难以实现这种利益；3）决策信息不完全导致大部分公共政策是在信息不充分的基础上作出的，这很容易导致决策失误；4）选民的"短视效应"，政治家会迎合选民的短期需要制定一些长远看来弊大于利的政策；5）"理性的无知"，选民出于搭便车心理而寄希望他人的选择，这导致通过选票上台的政治家制定的政策只能代表部分人的利益；6）政策执行上的障碍，理想化政策、执行机构、目标团体、政策环境这四个政策执行要素中的任一方面出问题，都可能导致政策失灵。[2] 

叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）从"政策无能"的角度对公共政策失灵进行了分析。[3]他提出，政策无能是由于特定的政策制定与政策执行而导致特定的政策失灵。政策无能包括两种情形：其一，不能满足政策制定与政策执行的要求；其二，政策质量低下。德罗尔认为，公共政策经常陷入抉择的沼泽，要么不能产生决定，要么产生似是而非的决定，要么产生了虽然明确却不能彻底执行的决定，这些都是大量的政策失灵。 

三、公共政策失灵与政府失灵的区别 

本文主张将公共政策失灵作为一个相对独立的研究领域。首当其冲的一个难题就是：公共政策失灵等同于政府失灵吗？如果不等同，它们的区别究竟在哪里？ 

本文假设，在一个成熟的市场经济社会，"公共政策失灵≠政府失灵"（如果此不等式成立，那么在一个不成熟的市场经济或非市场经济体制下，更能成立）。这里先用图1给出一个简单的说明。 



图1 市场失灵、公共政策失灵、政府失灵三者间关系的规范模型 

首先需要说明的是，上图是对现实状况的简单化。现实生活要比图形中的情形复杂得多，其复杂性主要体现在以下几个方面：1）现实中的市场有效与市场失灵、政府有效与政府失灵之间的界限并不那么清晰，为此图中用虚线表示；2）公共政策有效与公共政策失灵之间更非界限分明，为此图中用相连的两个方框表示；3）在现实中，资源配置的方式除了市场和政府两种以外，还有大量的不同于此二者、或介于这两者之间的资源配置力量。 

图1清楚地表明，在规范层面上，政府行为应当被严格限定在市场失灵的领域之内。即便我们将公共政策看作是政府为纠正市场失灵而采取的方式，那也只能是主要方式，而不是唯一方式，因为政府还会采取其它很多非政策的调节措施。这样，公共政策的有效和失灵就可以大致对应于政府有效和失灵。但是，这里要着重强调的是：其一，公共政策成功不完全等于政府成功，因为前者并不是后者的必然衍生物，而是政府与市场（即便是失灵的市场）综合作用的结果，因此图中用政府与市场两个箭头共同指向公共政策的失灵与有效；其二，公共政策失灵也不能等同于政府失灵，因为公共政策的制定与实施是从政府与市场的供求关系上找出一个相对满意的平衡点，[4]也就是说，公共政策失灵是由于政府与市场二者缺乏协调的结果。对此，我们还可以从以下一些角度提供更为详细的解释。 

1、公共政策主体的角度 

托马斯·戴伊（T.R.Dye）认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。[5]这一定义显然过于宽泛了，它可能忽视了政府决定与政府行动之间的不一致性。[6]换句话说，政府选择是一回事，具体实施可能是另一回事。难怪沃尔夫指出，政策专家往往潜在地假定，在政策执行的过程中，成本与效益将不再变化，因此他们更多关注的是政府能否成功地制定一项政策，但政策执行与最初的政策设想可能完全是两回事，这成了许多政府失灵研究当中"漏掉的一章"。综上，公共政策失灵中的执行失灵并没有包含在现有的政府失灵研究当中，因此两者之间不能划等号。 

其实，就算是制定主体，现代公共政策也不是由政府一手制定的。林德布洛姆指出，在市场取向的制度下，公共事务掌握在政府和实业界两个领导集团的手中。而且，为了使制度有效，政府领导人必须经常依从实业界领导人，实业界的当权者们作为政府决策过程的参与者扮演了有特权的角色。他举例说，比如实业界的发言人预测，不对税收实行减免，新的投资就会停止，这表面上看只是让政府官员了解事实，但实际上会直接推动税收政策的调整。[7]国内也有学者指出，政策主体包括政府、团体和个人，公共政策的核心主体是党和政府。[8]那么，除了核心主体之外，公共政策显然还有其他主体。而且，随着社会经济的发展，那些非核心主体的影响力呈现出逐步上升的趋势。至此，可以确信，政府不是公共政策的唯一主体，"公共政策≠政府政策"，公共政策失灵也不完全是由政府造成的，不能简单地用政府失灵来替代。 

2、公共政策客体的角度 

公共政策客体包括政策问题和目标群体两大方面。政策问题实际上是由市场失灵带来的诉求，政府的作用是感知并整合这些诉求；作为政策对象的目标群体，对公共政策是否有效则起到了一种更为直接的作用。换句话说，一项政策能否达到预期目的，不是政策主体所能完全决定的，"目标群体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。"[9]可见，公共政策失灵与目标群体在多大程度上配合有着密切的关系。因此，公共政策失灵不能简单地用政府失灵来完全解释。 

3、公共政策内容的角度 

沃尔夫指出，非市场缺陷的理论与政策分析的细化和延伸密切相关，并且可以在市场与非市场之间进行更加有效的成本效益比较。[10]这给了我们一个很重要的启示：公共政策是一种非市场行为，而不是纯粹的政府行为，它至少还包括非政府组织（NGO）、非盈利组织（NPO）等第三部门的政策行为。此外，公共政策不仅约束市场行为，也会约束政府本身。确切地说，它是作为市场调节与政府调节的共同手段而出现的。那么，公共政策失灵与政府失灵之间显然不能划等号。 

4、政府的角度 

前文提到，公共政策不是政府干预市场的唯一方式。实际上，政府的一些行为或许只是一个并未对社会行为主体构成约束的"决定"，或者只是某种习惯性或非正式的"做法"，而不一定构成了具体政策。[11]这就是说，政府在纠正市场失灵的时候不一定都要诉诸于明确的政策。相反，在很多时候，政府恰恰是通过一些诸如暗中行动等潜规则的非政策手段来实施控制的，这种情况下的失灵显然不能归于公共政策失灵的范围。 

从更广的意义上说，政府失灵还包括除了干预市场之外的其他活动的失灵，因为公共政策并不是政府的唯一活动。如果我们将政府职能分为对内和对外两个方面的话，公共政策充其量只是政府履行对外职能的主要手段，而那些大量的政府内部管理过程中的失灵显然也不能归为公共政策失灵。 

5、市场的角度 

图1已经表明，公共政策失灵是包含在市场失灵的大范围之内的，这可以从以下几个方面来理解：1）公共政策失灵从根源上是由市场失灵引发的；2）从政策形成的角度看，各类市场主体在政策形成过程中发挥了不同的作用；3）从政策执行的角度看，政策在执行过程中经常会发生变化，其中除了政府的原因之外，市场本身也是诱因之一；4）公共政策的需求来自市场，公共政策的供给主要来自政府，政策失灵则来自于供需失衡。从市场的角度来看，公共政策失灵在很大程度上是由市场本身造成的，而不能完全归咎为政府的责任。 

6、政府管制（Regulation）的角度 

施蒂格勒（George J.Stigler）的"俘虏理论"（Capture Theory of Regulation）指出，公共政策的制定往往会受到某些利益集团的影响，事实上，促使政府进行管制的正是管制对象本身，或是其他有可能从中获益的利益团体，即政府管制者通常会被受管制企业所"俘虏"。[12]俘虏理论从某种意义上表明，政府政策已经成为企业追求垄断利润的一种手段，而不是服务于所谓的公共利益。另外，美国学者Dominick T.Armentano研究指出，政府管制、准入控制、财政补贴、反垄断都是政府干预主义者的手段，这些手段是私人公司为了私人利益而鼓动（employ）政府去损害社会的。[13]这更加表明，公共政策是由市场主体（如私人公司）影响甚至鼓动政府制定出台的。因此，公共政策失灵当然也有市场本身的原因。换句话说，市场也要为公共政策失灵承担相应的责任。 

7、治理理论（Governance）的角度 

治理理论认为，传统的政府中心论的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力，因此应该从政府、市场、企业、公民、社会等多维度、多层面上去观察和思考问题，治理理论所包含的"权力的多主体、多中心"、"回应性"、"公开性"、"透明度"等元素，有可能帮助突破市场与政府之间的两难选择。当然，治理也有失效的可能，因此应该"善治"。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系。没有公民的积极参与和合作，至多只有"善政"，而不会有"善治"。不难看出，治理理论的若干要义与公共政策失灵的研究旨趣是不谋而合的。简单地说，公共政策失灵中的"公共"二字绝非政府所能完全代表。 

综合以上七个方面，我们大致可以得出：公共政策失灵与政府失灵的确是两个不同的概念，不能混为一谈。但是，不管怎么说，政府毕竟是公共政策的核心主体之一，所以必须承认，公共政策失灵与政府行为有着最为直接和紧密的联系。因此，本文并不是要否认政府在公共政策各个环节中的重要作用，而是要指出，其他力量的作用同样不能忽视。 

四、公共政策失灵界定的绝对困难性与研究的相对独立性 

前述两位台湾学者给政策失灵所下的定义是："凡是于一定期间内，职司机关投入一定的资源后，原定政策若犹未达成预定政策目标者，皆可视为一种政策失灵"。[14]但是，我们知道，一项政策公开宣布的目标有时和实际想要达到的效果并没有关系，甚至实际结局会和预设目标正好相反。这无疑给公共政策失灵的界定造成了极大的困难，因为如此一来，到底怎样才算政策失灵就没有了一个刚性的判定标准。换句话说，不同的人、从不同的角度都有可能对同一项政策是否失灵给出不同的结论。更加难办的是，从理论上讲，一项政策实施的结果总是既有人受益，也有人受损。无疑，受益群体会认为政策取得了成功，而受损群体则会认为是政策失灵。由此，我们认为，在界定公共政策失灵的问题上具有"绝对困难性"。为此，我们只好暂且放弃给出一个精准的定义，而是"退而求其次"，先给出一个描述性的界定，等将来研究逐步深入、对这一概念有了更为透彻的理解以后再来定义也不迟。那么，所谓公共政策失灵，就是指一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并对政策的标的群体造成了始料不及的负面影响。对这个初步的界定，要说明两点：1）"实际预想"是指政策制定者在决策时的真实想法，而未必是其对外宣称的目标，至于如何获知这一实际预想，则要结合政策背景与系统环境进行合理的推测；2）"始料不及"，是因为如果负面影响是预料之中的，并且采取了一定的防范或应对措施，那就不能算作政策失灵，而只能叫做政策的正常负外部性而已。 

在进行了描述性界定之后，就可以将公共政策失灵与政府失灵区别开来，并且可以看出将公共政策失灵作为独立研究领域的好处。这是因为，从技术路线上看，"政府失灵"与"市场失灵"难免会带上研究者的价值偏好--比如有的学者偏向自由市场，有的学者主张政府管制--无论哪种偏好都不利于理论研究的科学性；而公共政策失灵是一种居中的表达，它所要表明的只是某项政策的失败这一客观性较强的事实，研究起来更具有技术层面上的可操作性，因此也可以避免一些价值偏好、乃至意识形态方面的无谓争论。此外，国外有学者将公共政策学派明确分为两种研究取向，一种集中研究政府高层的政策制定，另一种则将研究重点放在政策制定出来之后，即所谓的执行取向。[15]那么，公共政策失灵应该是对这两种研究取向的整合，因为不仅在政策制定环节，而且在执行、反馈等环节都存在失灵的状况，因此对其进行全程研究实际上是对公共政策这门学科的深入和拓展，并且也有助于克服市场失灵和政府失灵。 

五、立足于当前中国的实际来研究公共政策失灵 

公共政策是一门实践性较强的学科，与现实结合得较为紧密，研究公共政策失灵也不例外，也应结合本国国情来进行。从社会系统复杂性的角度来说，较之于西方，中国现阶段面临的公共政策问题更加复杂，表现在中国体制改革的目标模式和实施方案具有"难以想定、难以细化、难以理解、难以推行"的复杂性质，即管理的"远程特性"。[16]我们将从以下几个方面来了解中国国情，以便在研究公共政策失灵时更能切中实际。 

1、市场整合与市场失灵 

当前，中国政府明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，这实际上表明，中国的市场经济具有很强的人为构建色彩，当然，中国市场经济的建立与发展也不是纯粹强制的过程，而是一个自发发育和政府推动相结合的过程。有学者指出，中国市场体制的建立在很大程度上是政府自我革命的过程，既是改革对象又是改革推动者的政府的行为往往是自相矛盾的。[17]同时，当前中国的市场发育还不完善，市场整合不够充分，因此中国的"市场失灵"不是通常意义上的市场失灵，而是由于市场机制不完善所导致的失灵。对于这种失灵，政府只有先行承担起扶植市场发育的责任，并在市场成长起来之前，代替市场完成一些整合功能，比如通过行政手段分配资源以迅速推动经济增长。这样一来，当前中国的政府干预就具有了某种"正当性"，同时市场又不足以依靠自身的力量去抵御政府干预。因此，在研究公共政策失灵的时候，我们需要认识到这一点，否则就会出现用西方的理论无法解释中国的现状的尴尬局面。 

2、政府整合与政府失灵 

同样，在政府整合方面，因为中国的市场机制还没有发育成熟，许多本来该由市场自己解决的事情，中国的市场还完成不了。在这种情况下，政府的过度整合似乎是必要的。因此，中国的"政府失灵"也不同于一般意义上的政府失灵。它不是由政府自身特点所自然形成的失灵，而是由政府的过度整合所导致的人为失灵。此外，中国的政府实际上包括政治性政府（公共财政的主体）和经济性政府（国有资本的主体），它们应当分别在市场失灵和市场有效的范围内活动，然而这种双重身份很容易造成活动方式的错位。并且，政治性政府与执政党之间也缺乏明确的界限，现实中的很多公共政策往往是由执政党制定并组织力量执行的。对于这些独特的国情，在研究公共政策失灵的时候，显然应该倍加留心。 

3、社会整合与社会失灵 

市场、政府、社会（社会学意义上的狭义社会）是一个国家资源配置的三种基本力量。其中，社会自身的力量是更为基础性的，政府整合理应是市场整合与社会整合基础之上的再整合。在中国，与市场机制类似，公民社会还没有发育成熟，社会还不能发挥其应有的基础性整合功能。对此，我国有学者明确提出了社会失灵的概念，即由于社会自组织的主体缺失或功能缺失导致市场与政府无法有效顺畅的沟通与协作，继而引发市场失灵或政府失灵的状况。[18]很显然，社会失灵也是我们在分析中国公共政策失灵时应当特别关注的一个问题。
市场失灵 主要是指 公共产品 、外部效应等问题，出现这些问题时，市场是无法自发调节的。 

目前来看，很多学者认为，市场失灵是要通过政府行为解决的，应该说是现在看来较好的方法。 

关于这个很重要的经济学问题，在大多教科书中都有提及，不妨参考下。。。 

1楼的朋友帖了一堆，还是不知道他想说什么 - -、