土地供应政策

1. 土地供应政策

法律分析：《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第八条 国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当组织自然资源主管部门、农业农村主管部门对开垦的耕地进行验收，确保开垦的耕地落实到地块。划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。占用耕地补充情况应当按照国家有关规定向社会公布。个别省、直辖市需要易地开垦耕地的，依照《土地管理法》第三十二条的规定执行。法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第八条 国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当组织自然资源主管部门、农业农村主管部门对开垦的耕地进行验收，确保开垦的耕地落实到地块。划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。占用耕地补充情况应当按照国家有关规定向社会公布。个别省、直辖市需要易地开垦耕地的，依照《土地管理法》第三十二条的规定执行。

2. 土地供给的土地供给

它不受任何人为因素或社会经济因素的影响，数量固定不变，因而是无弹性供给。土地自然供给受到气候条件、土壤质地、可资利用的淡水资源、生产资源以及交通条件等因素的影响。中国土地的自然供给极其有限，全国可开垦的宜农荒地资源仅约3330多万公顷，其中40%-50%为，主要宜于种植牧草；另外16%-20%分布在南方山丘地区，主要适宜发展木本粮油；其余1330多万公顷如全部开垦，仅可得净耕地800万公顷。土地经济供给是土地在自然供给及自然条件允许的情况下，随着土地利用效益的提高而增加的土地供给量。鉴于土地具有多宜性，土地利用效益存在差异性，因此，土地经济供给随着土地需求的增长和经济效益的提高而变化，具有弹性。在土地作为商品进行交易的条件下，土地经济供给的变动趋势，直接与土地的价格、地租发生关系。影响土地经济供给的基本因素有多种：土地自然供给量、土地利用的集约度、社会发展的需求、交通运输条件和现代科学技术的发展等。当然，在这一过程中，人类对自然环境的干预和资源的利用也带来严重的负效应—生态环境恶化，应引起人们高度重视。

3. 土地供给的介绍

地球所能提供给社会经济已经利用的各类生产和生活用地，以及人类尚未利用和难以利用土地的总和。土地供给通常分为自然供给和经济供给。土地自然供给指地球所能提供给人类社会利用的各类土地资源的数量，包括已利用的土地资源和未来可利用的土地资源。又称为土地的物理供给或实质供给。

4. 土地供应

（1）土地供应力度不断加大
紧紧围绕科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线，积极发挥土地政策参与宏观调控的作用，着力推动调结构、转方式、惠民生、促发展，克服国内外经济环境深刻变化的影响，为实现“十二五”经济社会发展的良好开局做出了积极贡献。2011年供应土地超55万公顷，同比涨幅超过35%（图5）。
保障性安居工程用地应保尽保。为确保保障性安居工程用地，国土资源部要求各地要对保障性安居工程用地实行计划单列，严格控制大户高档商品住房供地，禁止向别墅供地。尤其在房价高的城市，增加公共租赁住房和中小套型限价普通商品房供地。截至2011年10月14日，全国31个省（区、市，含兵团，西藏除外）落实中央下达1000万套保障性安居工程建设任务测算用地4.2万公顷，实际已用地4.26万公顷，用地落实率超过100%，已全面完成中央下达的保障性安居工程用地落实任务。

图5 建设用地供应情况

专栏1 保障性住房用地应保尽保
保障房建设力度加大。2010年4月17日国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》指出，加快保障性安居工程建设，确保计划580万套保障房开工建设；2011年3月6日，发改委表示“未来五年要建设城镇保障性安居工程3600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。”保障性安居工程按照计划强力推进，2010年计划开工580万套，当年实际开工590万套，2011年计划开工1000万套，10月底即完成目标任务，比计划提前1个月。
保障房是解决城市低收入家庭住房、缓解供求关系的重要措施，国际经验显示，在房地产市场发展的初级阶段，政府会通过大规模的保障性住房建设来增加住房供应总量，维护社会的稳定，逐步满足“人人有房住”。历史上，在建设高峰期，英国的保障性住房占住房存量曾一度升至接近60%、日本超过50%、中国香港超过45%、新加坡超过90%。2010年、2011年我国保障性住房共开工1590万套，以套均面积60平方米计算，合9.54亿平方米，超过这两年销售面积的50%（住宅销售面积：2010年9.3亿平方米，2011年9.7亿平方米）。
保障房建设还是稳定房地产价格，促进房地产市场健康发展的关键。本轮房地产调控政策，尤其是限购政策，有效地抑制了投资、投机性住房需求，房地产开发投资增速高位回落，企业资金趋紧，土地交易市场量价齐跌，但是由于我国实际潜在需求强劲，房地产市场反弹压力仍然很大，保障房建设的顺利如期推进，将在深层次上影响着购房者的预期，还能缓冲商品房投资下降对经济发展的影响，起到市场“稳定器”的作用。
资金是保障房建设的主要难题。据专家测算，2011年1000万套保障房建设目标，分拆看，经适房与两限房、廉租房、公租房、棚户区改造分别为200万套、150万套、250万套、400万套。以上四类保障房所需求建设资金分别为2900亿元、1460亿元、3100亿元、6300亿元左右，共计约1.37万亿元。依据同样的假设条件，“十二五”3600万套保障房在未来5年的资金需求分别为1.37万亿元、1.08万亿元、0.80万亿元、0.79万亿元、0.79万亿元，5年累计需投入资金4.83万亿元，超过金融危机期间4万亿元的刺激计划，其中2011年和2012年为投资高峰期，开工、在建、竣工的保障房均为5年中最高。
土地供给是保障房建设中的另一难题。国土资源部门倾力确保保障性安居工程任务用地应保尽保，2011年保障性安居工程建设实际用地4.26万公顷，与2010年实际供地（3.24万公顷）相比，增长31.5%。据专家估计，若以平均容积率为2计算，3600万套保障房，需要超过10万公顷，两年来的供地面积已近8万公顷。但是，从2011年的情况看，一方面由于宏观调控致使开发商资金紧张，另一方面由于保障房的建设对商品房土地供给形成挤压，土地出让金增幅明显回落，甚至部分地区出现土地出让金同比负增长，作为保障房建设资金的重要来源，土地出让金的减少将对保障房建设带来不可忽视的影响。
目前我国保障性住房存量仍然欠缺，保障性住房占住房存量的比重约为10%，远低于国际水平。在保障房分配、运营、流转过程中也还存在着保障房范围宽泛化、分配不透明等问题，随着我国住房保障体系的建设力度不断加大，边建设边完善，切实增加住房有效供应，坚决抑制投机炒作行为，巩固调控成果，促进房地产市场长期稳定健康发展。
（2）基础设施供地总规模上升到第一位

图6 主要用途土地供应情况

2011年交通运输、水利设施等基础设施用地增长较快，供地总规模超过工矿仓储用地，上升到第一位，年度供应量超过22万公顷，占供地总量的39%，涨幅超过85%；供地规模居第二位的是工矿仓储用地，年度供应量近20万公顷，占供地总量的33%，涨幅超过25%；居第三位的是住宅用地，年度供应量超过12万公顷，占供地总量的21%，涨幅超过9%。在拉动经济增长的“三驾马车”中，消费非短期内可以提升，外需的出口因素亦不可控制，只有投资仍可期待，作为投资落地的重要方式，基础设施用地需求增加。
住宅用地供应增幅减缓。全年住宅用地供应12万多公顷，同比增长9.4%，比上年下降30.9个百分点。出现这种情况一方面是由于限购致商品住宅存量大涨。据报道，截至2011年12月7日，北京商品房住宅市场库存时隔近3年后再次突破13万套，达130049套；另一方面，保障性住房建设对于商品住宅也形成一定冲击，一是配建保障房导致开发商对拿地热情不高；二是保障房建设，需要大量的资金和土地；三是形成大量住宅存量，影响商品住宅市场。
（3）中西部地区土地供应持续快速增长
随着国家促进区域协调战略的实施，中西部地区投资环境的不断改善，境内外资本加速流向中西部地区，东部沿海地区向中西部地区的产业转移呈加速趋势，不少地区提出要加速发展、加快转型，要实现工业化、城镇化、农业现代化三化的同步推进。从2011年土地供应情况来看，东部地区的土地供应总面积占全国土地供应总面积的43.9%，比上年低了3个百分点，中西部土地供应持续增长，中部地区增幅超过50%，位居首位，是上年增幅的两倍。尤其是工矿仓储用地，全国工矿仓储用地同比增长26.2%，中、西部地区供地同比分别增长40.2%和53.2%，远远超过全国水平。2007年，西部地区经济增速首次超过东部地区。2008年后，中西部和东北地区经济全面加速，均超过东部地区的增长水平，随着中西部地区承接产业转移的力度加大，用地矛盾也将进一步凸显。

5. 土地市场

(1)土地出让收入降幅收窄
土地出让面积和土地出让价款降幅收窄,10月止跌回升。土地出让面积第二季度同比增幅降至最低,然后降幅逐渐收窄,全年土地出让超过30万公顷;土地出让价款第一季度降至最低,然后降幅逐渐收窄,全年出让合同价款2.69万亿元(图2-4)。出让价款波动程度高于出让面积,对市场较为敏感,此外,出让价款恢复速度快于出让面积恢复速度,侧面表明单位面积出让价款回升。

图2-4 土地出让面积与出让价款变化情况

(2)地价总体平稳
地价总体平稳,土地市场企稳。地价环比增幅微幅上扬,同比增速继续放缓,综合、商服、住宅增速比第二季度略有提升,工业增速现小幅波动。2012年第四季度,全国主要监测城市地价总体水平为3129元/平方米,商服、住宅、工业地价分别为5843元/平方米、4620元/平方米和670元/平方米;环比增长率分别为1.16%、0.86%、1.23%、1.21%;同比增长率分别为2.62%、3.34%、2.26%和2.76%(图2-5)。受全年供地计划影响,四季度住宅用地供应量明显增加,更多优质地块持续入市,市场持续活跃,成交楼面价均价延续上涨势头。
专栏4 生态用地值得关注
生态用地,是指除生产性用地和建设性用地以外,以提供环境调节和生物保育等生态服务功能为主要用途,对维持区域生态平衡和持续发展具有重要作用的土地利用类型。其中,环境调节功能主要是指气体调节、气候调节、水文调节、土壤调节与控制、干扰调节等,生物保育功能主要是指为人类之外的其他生物提供栖息地、基因库、生物防治等功能。其中,林地具有重要的气体、气候调节功能,对改善环境有重要的促进作用,是必不可少的生态用地类型;草地具有涵养水源、防止水土流失、调节大气和气候、美化和休憩等生态功能,是维持生物多样性和区域生态平衡的重要生态用地类型;水域及湿地的生态服务功能种类繁多,湿地更是作为“地球之肾”,具有巨大的生态系统服务价值,水域则在调节区域气温、稳定局部气候等方面具有不可替代的重要作用。

图2-5 地价总体水平增长情况（环比）


图2-6 房地产企业完成土地购置面积情况

(3)土地购置面积波动调整
2012年,全国房地产开发企业完成土地购置面积3.57亿平方米(图2-6),比上年减少19.5%,从增幅看,降至2003年以来最低;从增量看,仅略高于2009年。从年内情况来看,11、12月明显回暖,同比增幅止跌回升,但是年内土地购置面积波动较大,其中7月和10月单月土地购置面积降至2003年以来最低。2010年以来房地产市场调控一直坚持“增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设”的调控思路,2013年中央经济工作会议明确提出要继续坚持房地产市场调控政策不动摇,稳定了市场各方的预期,土地购置面积不会出现大幅度增长。

图2-7 国房景气指数变化情况

6. 土地市场

（1）土地出让收入增幅回落
据初步统计，全国土地出让价款超过3万亿元。从年内变化来看，1月价款为单月最大，密集的房地产调控政策引发市场强烈反应，2月出让价款环比跌幅为2009年以来最高，近五成；此后数月均在2500亿元左右徘徊（图7）。考虑到土地出让收益的10%15%用于公租房、10%计提教育资金、10%用于农田水利建设等，在当前土地出让收益缺乏统筹管理的情况下，土地出让收入的增长乏力对于依赖土地财政的地方政府而言，无疑将忧心忡忡。

图7 土地出让价款情况

重点城市土地出让收入下降。据中国指数研究院数据，2011年全国130个城市土地出让金总额为19052.3亿元，同比减少11%。土地出让金超千亿的城市只有上海和北京，其中上海土地出让金1270亿元，位居全国第一，但与上年相比减少16.1%；北京土地出让金过千亿，同比减少35.7%；2010年排在第三的大连在2011年降幅最为明显，出让金总额仅为上年的四成。据国土资源综合信息监管平台数据，北京、上海、大连、杭州和广州等热点城市，除北京外，土地出让金均呈现下降（图8）。在严厉的楼市调控与土地政策的影响下，土地市场全年低迷，但更多的二三线城市受楼市调控冲击并不像重点城市那么严重。即使重点城市，也有部分逆势增长，如昆明同比上涨高达147.6%、沈阳同比上涨90.3%，从全国来看，土地出让金仍然有所增长。

图8 部分热点城市2010、2011年土地出让价款比较

（2）地价增速逐季回调
2011年是全国楼市调控政策最严厉的一年，也是调控政策落实最到位的一年，土地市场受楼市的影响，表现冷清，地价环比增速连续4个季度呈回落态势。其中，综合地价第一季度到第四季度环比分别为2.20%、1.87%、1.33%和0.29%，商服地价第一季度到第四季度环比分别为3.33%、2.77%、1.98%、0.69%，住宅地价第一季度到第四季度环比分别为2.44%、2.17%、1.69%、0%，工业地价第一季度到第四季度环比分别为1.43%、1.13%、0.64%、0.44%；同比增速除第一季度外，其余3个季度均低于上年同期水平，其中，综合地价第一季度到第四季度同比分别为8.52%、8.85%、8.37%、5.94%，商服地价第一季度到第四季度同比分别为10.99%、11.76%、11.54%、9.02%，住宅地价第一季度到第四季度同比分别为10.23%、10.73%、10.48%、6.58%，工业地价第一季度到第四季度同比分别为5.50%、5.45%、4.61%、3.88%。2011年第四季度，全国主要监测城市地价总体水平为3049元/平方米，商服、住宅、工业地价分别为5654元/平方米、4518元/平方米和652元/平方米（图9）。

图9 主要城市地价总体水平增长情况（环比）

数据来源：2007-2011年城市地价动态监测报告，www.landvalue.com.cn
（3）土地购置面积增幅陡降
2011年，全国房地产开发企业完成土地购置面积4.10亿平方米（图10），比上年增长2.6%，增速比上年回落22.6个百分点。从年内情况来看，土地购置面积增幅同比陡降，从2月的同比增加57.1%降至12月的同比减少21.3%。房地产用地需求受货币政策影响较大。从2010年10月到2011年7月，存款准备金和利率密集调整，5次提高利率，9次提高存款准备金，上一次密集调整利率和存款准备金的是2008年。每次密集调整后，土地购置面积都做出反应。2008年6月结束上调周期，7月土地购置面积开始小幅下降；2008年12月结束下调周期，2009年1月土地购置面积开始逐月攀升；2011年上调于7月结束，9月土地购置面积逐月回落。12月5日，存款准备金下调0.5个百分点，但是仍处于21%的高位，如果不出现密集调整，土地购置面积需求将保持回调态势。

图10 房地产企业完成土地购置面积情况

专栏2 土地流标频现凸显一级市场冷清
2011年，随着房地产调控的逐渐深入，土地流标成为市场的主题词，土地流标、流拍频现，土地底价成交增加。据中原地产数据显示，全国主要130个城市，年内土地流标达到了900宗，其中居住类流标达到了420宗。总流标数量相比2010年的280宗上涨了2.2倍；住宅类地块流标相比2010年的130宗上涨了223%。其中，仅7月土地流标数达到61宗，基本相当于1~2月流标数的总和；下半年土地流标现象依然不减，甚至愈演愈烈，其中仅11月和12月两个月土地流标数量达近300宗，居住类占比达到了50%。
出台限购政策城市土地流标明显。据链家地产数据显示，截至2011年8月，全国土地流标前十位的城市分别为沈阳、济南、大连、东莞、北京、成都、太原、台州、温州、武汉，其中除东莞之外，其余9个均是已经执行了限购的城市。此外，出台“限购”政策的二、三线城市住宅土地流标也十分明显。在近期楼市放宽限购紧急喊停的佛山市，2011年土地出让和成交宗数均出现明显下降，流标率同比增长近一倍。土地流拍现象普遍出现一方面是由于宏观调控政策的稳定性和连续性对市场土地的心理产生影响，另一方面是由于开发商资金全面吃紧，缺乏拿地动力。

7. 土地资源

一、土地利用现状
阿勒泰地区的土地总面积1176.99万公顷，约占全疆土地总面积的7%，其中耕地18.13万公顷、园地334.71公顷、林地83.16万公顷、牧草地962.91万公顷、其他农用地16.45万公顷、居民点及其它工矿用地3.08万公顷、交通运输用地3146.84公顷、水利设施用地1.03万公顷、未利用地85.60万公顷、其他土地17.25万公顷，人均土地面0.29公顷，不到全国水平的38%，为世界水平的9.60%（图6-1）。
土地资源利用结构是由土地本身的属性和土地的自然条件、社会经济条件、人口发展等诸多因素共同决定的。全区6县1市的土地利用方式存在空间差异，在不同的地区各类土地的面积不尽相同（表6-1，表6-2）。

图6-1 2008年阿勒泰地区土地利用现状


表6-1 2008年阿勒泰地区6县1市各类土地统计表　　单位：公顷

资料来源：阿勒泰地区国土资源局，2009.

表6-2 2008年阿勒泰地区各县市土地利用状况统计表　　单位：公顷

资料来源：阿勒泰地区国土资源局，2009.
额尔齐斯河流域国土总面积为17430万亩，其中宜农宜牧土地面积1742.83万亩。根据《新疆额尔齐斯河流域灌区规划报告》，各县（市）灌溉面积合计为293.81万亩，各县市可开发土地潜力大（表6-3）。

表6-3 阿勒泰地区可作为农牧业开发利用土地资源量表　　单位：万亩

资料来源：阿勒泰地区畜牧局，2006，《新疆阿勒泰地区牧民定居规划》。
二、土地开发利用中存在的主要问题
（一）耕地面积持续减少，建设用地急增，供需矛盾日益突出
近年来，阿勒泰地区耕地持续减少，退耕还林、居民点、工矿和交通建设而占用耕地呈增加趋势，其中以经济发展较快的富蕴县、哈巴河县最为明显。
随着城镇化的推进与城镇规模和交通建设等各类非农业建设用地的外延扩展，将继续占用大量的耕地。而耕地后备资源少，开发难度大，供需矛盾日益突出。
（二）矿业用地持续增加，导致矿山地质环境遭受破坏
阿勒泰地区矿产资源丰富，矿产资源开发利用强度不断增强。2008年阿勒泰地区固体矿石产量为1117.45万吨，是2000年的4.53倍。随着矿产资源开发利用强度的不断增大，导致矿山地质环境问题日益严重，如损毁土地、破坏植被、水环境恶化、破坏自然生态景观等。
在矿产资源开发利用中，忽视环境保护，生态恢复和污染治理，特别是砂金盗采严重，对草场和河床造成巨大破坏。地区砂石料和粘土矿产开采，无统一规划，勘查开发布局混乱，又多分布在河床、阶地和城镇、道路附近，破坏地貌景观，造成水土流失，给本来脆弱的自然生态环境雪上加霜。
（三）牧草地比重大，耕地、园地比重小
阿勒泰地区的农用地中，牧草地比重高，耕地、园地面积严重不足，森林覆盖率为13.20%。截至2007年统计显示林地面积5230公顷，其中，退耕还林还草257公顷。由于耕种粗放，耕地不平整，进而造成“高旱低涝”，致使部分农田弃耕。
（四）水土流失和土地污染较重，耕地质量呈下降趋势
据统计，截至2009年末，全区水土流失面积达7733.3公顷，部分农业地貌条件对种植业发展不利，水土流失明显，全区中低产田103380.6公顷，占耕地面积的75.8%。次生盐渍化耕地为10742.0公顷，占耕地总面积的10.40%。中低产田的特征为土质不良，盐碱性高，土壤理化性质不良，肥力较低，不利于耕种，整个农业生态环境质量差，抵制农业自然灾害的能力较弱。
（五）已利用土地利用率和效益偏低
阿勒泰地区的土地利用率高，但已利用土地的利用率偏低。各类非农业建设用地多以外延扩展为主，用地规模过大，实际利用很不充分。县城、驻地镇、农村居民点人均用地超过国家规定标准上限的21%，大部分旧城区普遍存在建筑陈旧、改造举步维艰、产出率低等问题；城市内部土地利用结构、布局不合理，功能分区不明显、各类用地混杂、用地结构比例失调；各类开发区相对过多，区内项目建设分散，用地浪费。
（六）土地资源流失严重
土地使用制度改革没有完全到位，土地规划滞后，没有把下放土地供应权，分散管理，多头供地统一储备起来，土地资源浪费严重。一些开发商借机非法圈地、囤积土地。土地“市场化经营”观念不强，没有实行土地资产化管理，没能使土地作为主要的生产资料在市场作用下合理流动。

8. 土地资源

答案A
分析：土地资源包括土壤、成土母质和岩石。有些土地的形成，除受自然条件影响外，还受人类活动的影响，如耕地。土地是可再生资源，同样存在合理利用问题。土地既然是自然资源，那就是财富之母。